II SAB/Bd 124/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. O. na bezczynność Dyrektora Minister Środowiska w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Minister Środowiska w T. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Stowarzyszenie S. (dalej określany jako Skarżący) wniosło skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. (dalej określany jako organ), zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej powoływana jako u.d.i.p.) poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach; art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie ww. informacji; art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, a Skarżący powinien był wykazać, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego; art. 64 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i pozostawienie wniosku o udostępnienie informacji bez rozpoznania, podczas gdy ewentualny brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie może być traktowane jako brak formalny i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania, a nadto podczas gdy u.d.i.p. nie przewiduje możliwości pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji bez rozpoznania. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2023 r. wystąpił o udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach. W swoim piśmie z [...] .05.2023 r. organ wezwał Skarżącego do wykazania, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu żądane informacje obejmujące zestawienie ze sobą szeregu pojedynczych informacji wymagają podjęcia twórczej pracy polegającej na przetworzeniu tychże informacji do formy oczekiwanej przez wnioskodawcę. Dlatego też żądane informacje mają niewątpliwie charakter informacji przetworzonej. W piśmie z [...] .05.2023 r. Skarżący wyjaśnił, że organ nie wskazał, na czym miałoby polegać w tej konkretnej sytuacji wytworzenie nowej jakościowo informacji. Ponadto wskazał na zarządzanie strukturami Lasów Państwowych w sposób polityczny i możliwość wykorzystywania majątku Lasów Państwowych do wspierania procesów politycznych i wspierania określonych osób czy też środowisk. Dlatego też, w ocenie Skarżącego, szczególnie istotne dla interesu publicznego jest poznanie rzeczywistych wydatków, aby ewentualnie potwierdzić doniesienie medialne albo je zdementować. Pismem z [...] .06.2023 r. organ poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, ponieważ Skarżący nie wykazał szczególnej istotności uzyskania informacji przetworzonej dla interesu publicznego, a nawet nie podjął się wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Kolejnym pismem z [...] .06.2023 r. Skarżący ponownie wezwał organ do realizacji wniosku, a organ pismem z [...] .06.2023 r. poinformował o podtrzymaniu swojego dotychczasowego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ, uznał, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną. Z uwagi na powyższe, przy jednoczesnym braku wykazania przez Skarżącego jakiejkolwiek argumentacji co do szczególnego znaczenia pozyskanych informacji dla interesu publicznego, organ doszedł do uznania, że wniosek obarczony jest brakami formalnymi w przedmiotowym zakresie. Z tegoż względu Skarżący został wezwany do uzupełnienia niniejszych braków formalnych. Organ wskazał, że nie miał możliwości wydania decyzji w niniejszym zakresie - zarówno pozytywnej, jak i odmownej. Nie otrzymał bowiem, mimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych, skonkretyzowanej argumentacji w zakresie szczególnego interesu publicznego. Dopiero taka skonkretyzowana informacja podlegać mogłaby merytorycznemu rozpoznaniu oraz - po uznaniu, że argumentacja nie spełnia waloru szczególności - dawałoby to podstawę do wydania decyzji odmownej (bądź też pozytywnej, w przypadku dokonania odmiennych ustaleń w tym zakresie). Brak jednakże tożsamej argumentacji stanowi brak formalny, który wydanie decyzji w jakimkolwiek zakresie uniemożliwia. W tożsamej sytuacji natomiast organ wniosek obarczony brakami formalnymi pozostawił bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Przedmiotem skargi była bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z [...] .04.2023 r., w którym wnosił on o udzielenie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach Wyjaśnić trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., i po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku było, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Nie było również sporne to, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Przesądzenie, że informacja objęta złożonym przez Skarżącego wnioskiem stanowi informację publiczną oraz, że organ jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia tej informacji, powoduje, że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia wniosku Skarżącego w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W związku z tym celowe jest przedstawienie ogólnych zasad dotyczących załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Mianowicie według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może także odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. W przypadku natomiast zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą tak, aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przewidziana w tym przepisie przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, a mianowicie, że jej żądanie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w sytuacji niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 675/15). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności. Organ co prawda wezwał Skarżącego pismem z [...].05.2023 r. do wykazania interesu publicznego, w następstwie czego Skarżący udzielił odpowiedzi pismem z [...].05.2023 r. Kolejną czynnością organu było wysłanie do Skarżącego pisma z [...].06.2023 r. zatytułowanego jako informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Niewątpliwie takie działanie organu nie wyczerpuje żadnej z przedstawionych wyżej i przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ - w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - nie udostępnił bowiem informacji publicznej wskazanej we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia – za takową nie może być uważana ww. informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z [...].06.2023 r. Niepodjęcie stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. lub niepoinformowanie wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji jest równoznaczne z pozostawaniem skarżonego organu w stanie bezczynności. Powyższe ustalenie skutkowało koniecznością zobowiązania organu do załatwienia wniosku Skarżącego z [...].04.2023 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa"). Odnotowania jeszcze wymaga to, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Sąd na podstawie art. 149 § 1a ppsa orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, jednakże dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. W tym kontekście stwierdzić rezeda, że organ podjął określone czynności, chociaż ostatecznie popadł w bezczynność, nie wydając stosownego rozstrzygnięcia. Przedstawiony tok postępowania nie wskazuje na lekceważące podejście przez organ do rozpoznania wniosku. Z tego też powodu Sąd nie uznał za celowe wymierzania organowi grzywny i w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa.