II SA/Gl 1497/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 22 czerwca 2023 r. nr SKO.4106.643.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 15 maja 2023 r. nr [...]. UZASADNIENIE Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 15 maja 2023 r., działając m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej u.ś.r., odmówił przyznania skarżącej K. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką A. N. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmówił przyznania świadczenia z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. albowiem nie został spełniony wynikający z tego przepisu warunek oraz z uwagi na charakter sprawowanej przez skarżącą opieki. Na skutek rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwięźle przedstawił stan faktyczny sprawy oraz zacytował przepisy u.ś.r. i powołał się na wybrane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ stwierdził m.in., że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy ważna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także kwestia istnienia związku przyczynowo-skutkowego. Organ odwoławczy podkreślił, że rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Wskazał, że skarżąca obecnie nie pracuje, nie prowadzi gospodarstwa rolnego ani działalności gospodarczej jednak w ocenie organu charakter sprawowanej przez nią opieki jest niewystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia ponieważ opiekę nad matką skarżąca sprawuje wraz ze swoim bratem o różnych porach dnia. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżąca nie mieszka z matką, a odległość pomiędzy ich miejscami zamieszkania wynosi ok. 8 km. Wskazana okoliczność, w ocenie Kolegium, wyklucza możliwość sprawowania stałej i długotrwałej opieki w wymiarze wymaganym przez ustawodawcę. Ponadto o rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu, można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie niezdolna do podjęcia zatrudnienia, a składające się na sprawowaną opiekę szczególne czynności zajmują tyle czasu, że podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia jest niemożliwe. Dalej zaznaczono, że pomoc skarżącej dotyczy pomocy w zadbaniu o higienę osobistą, przygotowania posiłków, podaniu leków oraz wykonaniu typowych czynności życia codziennego, takich jak zrobienie zakupów, pranie, posprzątanie, z czego są to typowe czynności, które nie wymagają codziennie poświęcenia czasu na ich wykonanie lub są to czynności, które podejmują również osoby aktywne zawodowo. Zakres świadczonej przez skarżącą opieki nie spełnia wymogu, o jakim mówi ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. albowiem ogranicza się do 5 dni w tygodniu na okres ok. 6-7 godzin, co oznacza, że wymiar sprawowanej opieki nie jest całodobowy, a nawet, że nie zajmuje on większości dnia. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że podejmowane przez skarżącą czynności nie uniemożliwiają wykonywania pracy zawodowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a zatem nie uzasadniają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, rekompensującego utratę dochodu z pracy lub innych czynności zawodowych. Opieka winna wyrażać się bowiem w zaangażowaniu całodobowym ze strony opiekuna i podejmowaniu przez niego wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i, ewentualnie, nocy. Tylko taka opieka uniemożliwia podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej. Podejmowane przez skarżącą czynności związane z opieką nad matką nie uniemożliwiają podjęcia pracy, jeśli nie w pełnym wymiarze godzin, to chociażby w częściowym. W tej sytuacji, w ocenie organu, pomimo faktu, że skarżąca należy do podmiotów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to jednak sprawowana przez nią opieka nie uzasadnia przyznania wnioskowanego świadczenia bowiem nie jest ona stała ani długotrwała, a wykonywane czynności może wykonywać również osoba pracująca. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów u.ś.r. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozpatrzenie z uwzględnieniem obowiązującego prawa wniosku o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką bez zbędnej zwłoki, nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła swoją sytuację i zakres sprawowanej opieki. Powołała się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których w jej ocenie wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy spełnia warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że sprowadzają się one zasadniczo do polemiki dot. wyroku TK sygn. akt K 38/13, który w niniejszej sprawie w ogóle nie został przez organ odwoławczy powołany w zaskarżonej decyzji albowiem organ uznał, że charakter opieki sprawowanej przez skarżącą nie spełnia wymogów stawianych przez ustawodawcę. Wskazano też, że organ nie jest związany treścią wywiadu środowiskowego oraz zawartą w nim oceną pracownika socjalnego lecz ocenia stan faktyczny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Zaznaczono, że skarżąca sama wskazała w uzasadnieniu skargi, że w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia nie mieszkała wraz z matką i bratem pod jednym adresem. Dodatkowo do akt sprawy dołączone zostało pismo skarżącej zatytułowane "Opis sytuacji bieżącej", w którym skarżąca przedstawia aktualny stan zdrowia matki i związany z nim zakres sprawowanej opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że organ I instancji w odniesieniu do negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał na okoliczność wieku powstania niepełnosprawności matki skarżącej. Ta kwestia wydaje się jednak bezsporna w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i wyjaśnień organu odwoławczego zawartych w odpowiedzi na skargę. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym rozważania organu odwoławczego w tym zakresie ocenić należy jako prawidłowe. Wątpliwości organu I instancji nie budził natomiast zakres sprawowanej przez skarżącą nad matką opieki oraz fakt rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Z kolei te właśnie kwestie w ocenie organu odwoławczego stały się przesłankami negatywnymi przyznania wnioskowanego świadczenia. Przystępując zatem do oceny kontrolowanej decyzji przypomnieć przyjdzie, że z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej mieszka wraz z synem, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Syn pracuje jako dekarz od godziny ok. 7 do ok. 17, a w okresie letnim nawet do 19 oraz jest osobą nadużywającą alkoholu więc matka skarżącej nie zawsze może na niego liczyć. Matka skarżącej z uwagi na wiek posiada liczne schorzenia, w tym chorobę [...], cukrzycę, demencję, zwyrodnienie kolan i nadciśnienie. W 2015 r. przebyła udar wobec czego posiada lewostronny niedowład ciała w związku z czym ma problemy z poruszaniem się i porusza się za pomocą laski jedynie w obrębie mieszkania. Matka skarżącej ma problemy z mówieniem, nie potrafi sama się ubrać i przygotować sobie posiłku. Wymaga pomocy przy codziennej toalecie, w tym przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Ponadto wymaga pomocy przy wszelkich czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego tj.: sprzątanie, pranie, przygotowanie posiłków, robienie zakupów, załatwianie wizyt lekarskich i spraw urzędowych. Z wywiadu wynika, że od poniedziałku do piątku rano i wieczorem matce pomaga zamieszkujący z nią syn, który przygotowuje jej posiłki, podaje leki, jeśli nie podejmuje zatrudnienia to pomaga również w weekendy, natomiast skarżąca pomaga matce od ok. godz. 10 do ok. godz. 17 w codziennej toalecie, pierze, sprząta, przygotowuje posiłki, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, medyczne, podaje leki. W ocenie pracownika socjalnego świadczona przez skarżącą pomoc uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, co czyni zasadnym przyznanie świadczenia po spełnieniu warunków zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. Z powyższego wynika, że organ I instancji, gdyby nie kwestia wieku powstania niepełnosprawności matki skarżącej, był skłonny przyznać wnioskowane świadczenie uznając, że zostały spełnione ustawowe przesłanki. Zgodzić się przyjdzie przy tym z organem odwoławczym, że ustalenia wywiadu środowiskowego oraz ocena dokonana przez pracownika socjalnego nie są dla tego organu wiążące. Nie sposób jednak pominąć, że wywiad środowiskowy jest jednym z podstawowych dowodów w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięcie względnie odmienna jego ocena wymaga podważenia wynikających z tego wywiadu faktów i wskazania dowodów przeciwnych. Wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych (art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w zw. z art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 2023 r., poz. 901). Oznacza to, iż tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie takiego wywiadu środowiskowego, dopuszczalne jest oparcie postępowania dowodowego na innych dowodach. W świetle powyższego podniesione przez organ odwoławczy powody odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, uznać należało za nieuzasadnione względnie za niedostatecznie wyjaśnione. I tak, jeśli chodzi o kwestię rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie, to w ocenie Sądu uznać należy, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Takich rozważań w zaskarżonej decyzji całkowicie zabrakło. Jeśli chodzi o zakres sprawowanej opieki, to wskazać przyjdzie, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę, sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie. Dla przyjęcia, że opieka wyklucza możliwość zatrudnienia nie jest konieczne wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Z kolei pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą uniemożliwiać podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Tych okoliczności organ odwoławczy również nie wziął pod uwagę. Wreszcie jeśli chodzi o brata skarżącej, który zamieszkuje na stałe z matką, to wskazać przyjdzie, jak wynika z dokonanych przez organ I instancji ustaleń, że jest on czynny zawodowo. To właśnie pod jego częstą nieobecność skarżąca sprawuje codzienną opiekę nad matką. Nie bez znaczenia jest przy tym charakter czynności opiekuńczych, których wykonywanie może być znacznie mniej krępujące dla córki niż dla syna. Ponadto, co też umknęło organowi odwoławczemu, w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wreszcie kwestia niezamieszkiwania skarżącej z matką pozostaje bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem nie wpływa na ustalony w toku postępowania zakres sprawowanej opieki. Zamieszkiwanie opiekuna w innym miejscu aniżeli miejsce zamieszkania osoby niepełnosprawnej nie stanowi przesłanki do odmowy przyznania świadczenia i nie wyklucza per se spełnienia ustawowych przesłanek do jego przyznania. Zwrócić też przyjdzie uwagę w tym miejscu, że organ odwoławczy podnosząc tę kwestię, w sposób zupełnie niezrozumiały "zanonimizował" w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji adresy skarżącej i jej matki. Z inicjałów nazw ulic, przy których one zamieszkują można się jedynie domyślać, na podstawie analizy akt sprawy, o jakie ulice chodzi. Przy tym, jeżeli chodzi o miejsce zamieszkania skarżącej, nie jest to wcale oczywiste, gdyż w toku postępowania pojawiają się jej trzy różne adresy (inny adres widnieje na wniosku, inny na wydruku z ewidencji ludności, a jeszcze innym skarżąca posługuje się w skardze). To uchybienie organu odwoławczego, jakkolwiek w świetle powyższych rozważań nie miało bezpośredniego wpływu na wynik sprawy, to jednak stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie przedstawienia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy, a to wobec złożonego przez organ odwoławczy wniosku i braku żądania skarżącej co do przeprowadzenia rozprawy. Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu upewni się, czy istnieje potrzeba zaktualizowania wywiadu środowiskowego, a następnie po jego zaktualizowaniu lub ocenie, że aktualizacja taka jest zbędna, wyda decyzję z uwzględnieniem rozważań zawartych w niniejszym orzeczeniu.