I SA/Ke 285/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Centrum [...] Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Sygn. akt I SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 9 marca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej także "Kolegium"), po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w sprawie z odwołania [...]" sp. z o.o. w Ł. (dalej "Spółka", "Centrum") od decyzji Starosty Starachowickiego z 9 lipca 2021 r. nr [...] dotyczącej zwrotu dotacji do budżetu Powiatu Starachowickiego, stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że ww. decyzją Starosta Starachowicki: 1) ustalił kwotę dotacji w wysokości [...] zł podlegającą zwrotowi do budżetu Powiatu Starachowickiego przez Spółkę, tj. . [...] zł z dotacji udzielonej dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych; . [...] zł z dotacji udzielonej dla Policealnej Szkoły Centrum Nauki i Biznesu; . [...] zł z dotacji udzielonej dla Policealnej Szkoły Opieki Medycznej; 2) określił termin naliczenia odsetek należnych od kwoty wymienionej w pkt 1 naliczanych jak dla zaległości podatkowych - od 13 grudnia 2018 r. odnośnie kwoty [...]zł oraz od 18 grudnia 2018 r. odnośnie kwoty [...]zł i kwoty [...]zł. Decyzja ta została stronie doręczona 10 listopada 2022 r. w formie papierowej, w jakiej została wydana (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Po przeanalizowaniu akt sprawy i zapoznaniu się z treścią odwołania Kolegium ustaliło, że omawiana decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu Powiatu Starachowickiego wraz z postanowieniem o jej uzupełnieniu z 7 września 2021 r. została doręczona Spółce 10 listopada 2022 r. W dniu 18 listopada 2022 r. do Starosty wpłynął wniosek Spółki o uzupełnienie ww. decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. w zakresie rozstrzygnięcia i pouczenia. Spółka wskazała m.in. w tym wniosku, że nie mogła wcześniej skutecznie wnosić o uzupełnienie decyzji z uwagi na fakt, że nie została ona jej prawidłowo doręczona, co potwierdził wyrok WSA w Kielcach z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 164/22. Nadto powołując się na treść art. 111 § 1 k.p.a., Spółka podniosła, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta pismem z 29 listopada 2022 r. poinformował Spółkę, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji zostało wydane 7 września 2021 r. Z akt wynika, jak dalej wyjaśnił organ odwoławczy, że Starosta nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku Spółki z 18 listopada 2022 r. o uzupełnienie decyzji doręczonej skarżącej 10 listopada 2022 r. Wobec tego Kolegium, powołując się na treść art. 111 § 1 k.p.a., zważyło, że strona może żądać uzupełnienia decyzji co do jej rozstrzygnięcia (sentencji), bądź co do pouczenia w kwestiach wniesienia m.in. prawa odwołania od decyzji. Żądanie takie strona może złożyć w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej decyzji. Wówczas organ, który wydał decyzję, jest zobligowany do rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji i wydania postanowienia o uzupełnieniu bądź odmowie uzupełnienia decyzji. Podobnie rzecz ma się z uzupełnieniem powyższych elementów decyzji przez organ z urzędu. Termin na uzupełnienie decyzji z urzędu - w myśl art. 111 § 1a k.p.a. - również biegnie od dnia doręczenia decyzji. Kolegium podkreśliło, że zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie postanowienia o uzupełnieniu lub o odmowie uzupełnienia decyzji. Na takie postanowienie wydane w przedmiocie wniosku o uzupełnienie decyzji nie służy zażalenie, nie jest to bowiem postanowienie kończące postępowanie bądź rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie to nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego, nie rozstrzyga bowiem odrębnej sprawy. Jak podniosło dalej Kolegium, w tej sprawie, decyzja Starosty z 9 lipca 2021 r. została doręczona Spółce 10 listopada 2022 r., bowiem poprzedniego doręczenia tej decyzji (w formie skanu) uzupełnionej postanowieniem z 7 września 2021 r. nie można uznać za skuteczne, co zostało potwierdzone przez WSA w Kielcach ww. orzeczeniem. Tym samym przed 10 listopada 2022 r. omawiana decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Przy tym postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Wobec tego Kolegium uznało, że postanowienie o uzupełnieniu decyzji z 7 września 2021 r. jako nie mające odrębnego bytu prawnego, zostało wydane w przedmiocie decyzji, która nie weszła do obrotu. Brak było zatem przedmiotu rozstrzygnięcia, które miałoby być uzupełnione. Ponadto Kolegium uznało, że wniosek o uzupełnienie decyzji z 9 lipca 2021 r. strona mogła złożyć dopiero w terminie czternastu dni, licząc od dnia skutecznego doręczenia jej decyzji, czyli po 10 listopada 2022 r. W niniejszej sprawie wniosek taki został złożony 18 listopada 2022 r. Z akt wynika, że przed wniesieniem przez stronę odwołania, wniosek o uzupełnienie decyzji nie został przez Starostę rozpatrzony we właściwej formie, czyli nie zostało wydane postanowienie o uzupełnieniu decyzji bądź o odmowie jej uzupełnienia. Zdaniem Kolegium, w tej sprawie jest to o tyle istotne, że dopiero od doręczenia przez organ postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji biegnie w myśl art. 111 § 2 k.p.a. termin do wniesienia przez stronę odwołania. Skoro natomiast takowe postanowienie nie zostało przez organ doręczone do strony, to termin na wniesienie odwołania nie rozpoczął jeszcze swojego biegu. Kolegium oceniło zatem, że wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji z 9 lipca 2021 r. należy uznać za niedopuszczalne, jako wniesione przed rozpoczęciem biegu terminu do złożenia tego odwołania. W przypadku złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji niedopuszczalne jest liczenie terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji, bowiem zastosowanie znajduje tryb z art. 111 k.p.a. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...]" sp. z o.o. w Ł. zaskarżyło powyższe postanowienie Kolegium, podnosząc, że decyzja z 9 lipca 2021 r. została ponownie doręczona skarżącej, zaś skarżąca ponownie złożyła odwołanie od tej decyzji. Odwołanie to zaskarżonym postanowieniem ponownie zostało uznane przez Kolegium za niedopuszczalne. Zdaniem Spółki, takie zachowanie organu odwoławczego pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, co winno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe wyjaśnienia w sprawie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. , zwanej dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2022 poz. 2492) i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Należy wyjaśnić na wstępie, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 marca 2023r. wydane na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty [...] z 9 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu Powiatu Starachowickiego. Z uwagi na nieprecyzyjność skargi w kwestii przedmiotu zaskarżenia poprzez wskazanie w jej części wstępnej na datę i numer postanowienia z 8 maja 2023 r. nr [...], które jak wynika z akt administracyjnych sprawy, dotyczy odmowy uzupełnienia ww. postanowienia Kolegium z 9 marca 2023 r., a w uzasadnieniu skargi - na postanowienie Kolegium z 9 marca 2023 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania przedmiotu skargi. Wobec braku odpowiedzi strony Sąd przyjął (podobnie jak organ), że skarga dotyczy postanowienia z 9 marca 2023 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Skarga do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji nie przysługuje, zaś z uwagi na treść art. 111 § 2 k.p.a. termin do wniesienia skargi na postanowienie z 9 marca 2023 r. został przez stronę zachowany. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 k.p.a.). Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 252/13, lex nr 1351480, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2034/12, dost. lex nr 1311446). W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia odwołania nie biegnie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2015 r., VIII SA/Wa 1231/14, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniesienie odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne. Stanowi o tym wprost treść art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz przyczyn o charakterze podmiotowym. Do przyczyn o charakterze przedmiotowym należy zaliczyć wniesienie odwołania przed terminem. W przypadku, gdy w postępowaniu w sprawie strona lub w razie wielości stron, jedna ze stron uruchomi środek ochrony przez wniesienie żądania uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 k.p.a.), termin do wniesienia odwołania reguluje art. 111 § 2 k.p.a., wyłączając stosowanie art. 129 § 2 k.p.a. Przesunięcie terminu do wniesienia odwołania pozostaje w związku z tym, że w postępowaniu odwoławczym organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w pełnym zakresie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, w tym obejmującym rozstrzygnięcie uzupełniające. Forma rozstrzygnięcia uzupełniającego nie ma znaczenia prawnego dla stwierdzenia, że rozstrzygnięcie to wchodzi do całości rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z 11 października 2016 r., II OSK 2250/15, dost. lex nr 2169067). W niniejszej sprawie [...]" sp. z o.o. w Ł. wniosło 22 listopada 2022 r. odwołanie od decyzji Starosty Starachowickiego z 9 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu Powiatu Starachowickiego (doręczonej skutecznie stronie dopiero 10 listopada 2022 r.). Odwołanie złożono w sytuacji, gdy nie został jeszcze rozpoznany wniosek tego Centrum złożony 17 listopada 2022 r. o uzupełnienie ww. decyzji. Z tych powodów zasadnie Kolegium, dostrzegając przeszkodę natury przedmiotowej, stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania. Odwołanie takie strona skarżąca będzie mogła wnieść po doręczeniu jej postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji. Wówczas bowiem sprawa na etapie pierwszej instancji będzie już w całości rozstrzygnięta. Mając powyższe na względzie, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w wyroku.