II GSK 1392/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 31 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej . Sp. z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 468/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. we W. na rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zawarte w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r. w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego w sprawie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 468/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga jest niedopuszczalna ponieważ w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), bowiem pismo Prezesa Funduszu z dnia 15 grudnia 2021 r., będące przedmiotem skargi, nie ma charakteru decyzji ani postanowienia - wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Pismo to nie ma także charakteru innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, bowiem nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W zaskarżonym piśmie Prezes Funduszu nie ustala obowiązku czy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa ale odnosząc się do zgłoszonych zastrzeżeń jako niezasadnych, wskazuje na określony w wystąpieniu pokontrolnym stan faktyczny i przyjęte skutki finansowe. Sąd wskazał, że z uwagi na przeprowadzoną u spółki kontrolę zakończoną wystąpieniem pokontrolnym i wniesione przez skarżącą zastrzeżenia do tego wystąpienia - wskazane pismo organu oddalające w całości zastrzeżenia skarżącej i podtrzymujące wystąpienie pokontrolne z dnia 29 września 2021 r. (zarówno w zakresie poczynionych ustaleń, jak również dokonanych ocen, a także skutków tych ocen wyrażających się w zaleceniach pokontrolnych i nałożonych karach umownych), zostało sporządzone w oparciu o przepisy art. 61t ust. 3 w zw. z art. 61t ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach lub u.ś.o.z.). Zauważył także, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Jednakże na mocy konkretnych przepisów tej ustawy stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej, np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 ustawy. W niniejszej sprawie kontrola, po przeprowadzeniu której wydawane zostało wystąpienie pokontrolne - dotyczy realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie jest więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz dotyczą oceny realizacji umowy z zakresu prawa cywilnego, do którego zastosowanie ma przepis art. 155 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zatem według Sądu pierwszej instancji wszelkie próby podważenia czynności Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ czy Prezesa Funduszu wynikających z realizacji umów powinny być podważane przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał, że od rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu wydanego w trybie art. 61t ust. 3 w zw. z art. 61t ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą we W., zaskarżając je w całości, zarzucając naruszanie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego należy do katalogu spraw podlegających kontroli administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 p.p.s.a.; 2. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu faktu, iż zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia powinna być uznana za podlegającą kognicji sądu administracyjnego, bowiem rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zostało podjęte w indywidualnej sprawie dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa a w konsekwencji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działał w charakterze organu administracji publicznej, nadto zaskarżona czynność nie należy do katalogu spraw wyłączonych spod właściwości sądów administracyjnych; 3. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji uchylenia decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia zastrzeżeń, podczas gdy istniały zarówno podstawy faktyczne jak i prawne do rozpoznania przedmiotowej sprawy, nadto zaskarżona czynność należy do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec powyższego wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie oświadczając, iż wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczając, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawy kasacyjne nie znajdują usprawiedliwienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. trzeba wskazać, że zgodnie z nim kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W doktrynie prawa administracyjnego decyzję administracyjną definiuje się jako "oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (Por. J. Lang, "Polskie prawo administracyjne", Warszawa 1995, s. 190). Aby dany akt mógł zostać uznany za decyzję administracyjną musi istnieć podstawa materialnoprawna dla organu administracji publicznej do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w stosunku do indywidualnego podmiotu w określonym stanie faktycznym. Organ administracji publicznej może w drodze decyzji konkretyzować uprawnienia lub obowiązki podmiotów tylko wówczas, gdy norma prawa materialnego zezwala mu na podjęcie takiego działania. Oznacza to, że nie można domniemywać decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepis ustawy nie przewiduje tej formy rozstrzygnięcia. Nie można zatem wywodzić istnienia decyzji administracyjnej, jeżeli konieczność jej wydania nie wynika z prawa. Obowiązek wydania/podjęcia decyzji administracyjnej, jako władczej formy działania administracji publicznej, musi wynikać wprost z przepisów. Takiego domniemania nie można przyjąć także tylko z tej przyczyny, że dany podmiot (np. Prezes NFZ) jest organem w znaczeniu funkcjonalnym (np. postanowienie NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 937/10, z 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1015/08; z 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 149/21). Czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. dopuszcza, zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., sygn. OPS 6/98, publik. ONSA z 1999 Nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, publik. ONSA z 1988 Nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, publik. OSPiKA z 1986 z. 9-10, poz. 176, s. 381). W niniejszej sprawie kontrola została wszczęta na podstawie art. 61a ust. 1 ustawy o świadczeniach, który przewiduje, że Prezes Funduszu może przeprowadzić kontrolę realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: 1) organizacji, sposobu i jakości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, a także z wymaganiami określonymi w tej umowie; 3) zasadności wyboru leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych, stosowanych w profilaktyce, leczeniu, rehabilitacji i badaniach diagnostycznych; 4) przestrzegania zasad wystawiania recept; 5) posiadania uprawnień do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przez osoby wykonujące zawody medyczne; 6) wykonywania obowiązków nałożonych na świadczeniodawcę związanych z realizacją tej umowy w zakresie innym niż określony w pkt 1-5. W dziale VI u.ś.o.z. zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" zamieszczono regulacje dotyczące samej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wynika z nich między innymi, że podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4 i art. 132c (zob. art. 132 ust. 1 u.ś.o.z.). Samo zawarcie umowy, a więc nawiązanie stosunku prawnego odbywa się na zasadzie dobrowolności w tym sensie, że podmiot wykonujący działalność leczniczą na rynku nie ma obowiązku zawarcia takiej umowy, zaś wobec podmiotu, który decyduje się ubiegać o kontrakt z Funduszem nie jest wydawany akt o charakterze władczym, który nakazywałby podporządkowanie się stronie i wykonywanie określonych świadczeń. Przesądza o tym między innymi art. 132 ust. 2 u.ś.o.z., który stanowi, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI. A zatem podmiot wykonujący działalność leczniczą sam może zdecydować w jaki sposób chce zapewnić sobie pacjentów, przy czym decydując się na współpracę z NFZ powinien mieć świadomość zarówno specyficznego trybu prowadzącego do zawarcia umowy, jak również jej treści, a także uprawnień Funduszu związanych z realizacją umowy, w tym uprawnień kontrolnych. Z drugiej strony, pomimo licznych regulacji odnoszących się do procesu zawarcia i wykonywania umowy, ustawodawca przyjął, że zasadą jest to, iż do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 155 ust. 1 u.ś.o.z.). A zatem umowa z Funduszem co do zasady nie ma charakteru administracyjnoprawnego (publicznoprawnego), lecz cywilnoprawny (prywatnoprawny). Nie oznacza to jednak automatycznego wyłączenia umów z Funduszem i następstw związanych z ich wykonywaniem spod kognicji sądów administracyjnych, gdyż ustawodawca w art. 155 ust. 1 in fine u.ś.o.z. wprost dopuszcza istnienie odstępstw. W przypadku wystąpienia pokontrolnego, którego dotyczy niniejsza sprawa, kluczowe znaczenie ma art. 61s u.ś.o.z. Przepis ten stanowi, że jest to dokument, w którym zamieszcza się ustalenia kontroli (ust. 1), w szczególności: 1) zwięzły opis ustalonego stanu faktycznego, w tym nieprawidłowości i ich zakres, a także ocenę; 2) zalecenia pokontrolne, jeżeli zostały sformułowane; 3) sankcje: a) zgodnie z postanowieniami wynikającymi z umowy lub zgodnie z przepisami ustawy o refundacji, b) polegające na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych; 4) informacje o wystąpieniu o nałożenie innych przewidzianych prawem sankcji; 5) pouczenie o prawie zgłoszenia zastrzeżeń (ust. 2). Wystąpienie pokontrolne podpisuje kontroler przeprowadzający kontrolę (ust. 3), a dokument ten doręcza się kierownikowi podmiotu kontrolowanego (ust. 4). Zgodnie z art. 61t u.ś.o.z. kierownikowi podmiotu kontrolowanego przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Zastrzeżenia wnosi się do Prezesa Funduszu za pośrednictwem komórki organizacyjnej Funduszu, która przeprowadziła kontrolę (ust. 1). Prezes Funduszu odmawia przyjęcia zastrzeżeń, jeżeli zostały one zgłoszone przez osobę nieuprawnioną lub po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, o czym informuje zgłaszającego (ust. 2). Prezes Funduszu, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, rozpatruje zastrzeżenia w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania (ust. 3). Podmiot kontrolowany jest obowiązany, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, a w przypadku wniesienia zastrzeżeń, od dnia otrzymania stanowiska o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego, poinformować Prezesa Funduszu o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań (ust. 4). W tym stanie rzeczy zasadne jest stwierdzenie, że żaden przepis nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wystąpienia pokontrolnego, jak również stanowiska organu w sprawie zgłoszonych zastrzeżeń. Ustawodawca wskazuje natomiast expressis verbis, że niezależnie od wystąpienia pokontrolnego może zostać wydana decyzja administracyjna w zakresie sankcji, o których mowa w art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b, a więc sankcji polegających na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zgodnie bowiem z art. 61s ust. 5 u.ś.o.z. Prezes Funduszu określa, w drodze decyzji administracyjnej, wysokość zwrotu środków publicznych, o którym mowa w art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b, w przypadku: 1) nieuzasadnionej odmowy udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność; 3) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa Funduszu; 4) przedstawienia przez świadczeniodawcę danych niezgodnych ze stanem faktycznym, na podstawie których Fundusz dokonał rozliczeń ze świadczeniodawcą; 5) niewykonania przez świadczeniodawcę w terminie zaleceń pokontrolnych. Zgodnie z art. 61s ust. 6 u.ś.o.z. decyzja, o której mowa w art. 61s ust. 5, jest ostateczna, a świadczeniodawcy przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Kognicji sądów administracyjnych podlega zatem decyzja administracyjna w zakresie sankcji. Kontroli sądów administracyjnych nie podlega natomiast samo wystąpienie pokontrolne, które może być zakwestionowane na podstawie art. 61t u.ś.o.z. w drodze zgłoszenia zastrzeżeń, co do których stanowisko zajmuje Prezes NFZ. Do stanowiska Prezesa NFZ nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej ani innej czynności z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nie przewidział również, aby przysługiwała od niego skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 482/22). Reasumując, kontrole - po przeprowadzeniu których wydawane jest wystąpienie pokontrolne - a w przypadku złożenia zastrzeżeń przez podmiot kontrolowany, stanowisko Prezesa NFZ, stosownie do art. 61a ust. 1 u.ś.o.z., dotyczą realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie są więc decyzją administracyjną lecz dotyczą oceny realizacji umowy z zakresu prawa cywilnego. Stosunek łączący strony w spornej sprawie ma charakter cywilnoprawny, a samo postępowanie kontrolne będące następstwem tej umowy nie jest indywidualnym, publicznoprawnym aktem władczym o charakterze zewnętrznym, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w stosunku do konkretnego adresata w indywidualnej sprawie, lecz stanowi kontrolę prawidłowości wykonywania umowy. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie podważa zasadności zastosowania w sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23 ( – dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).