II SAB/Ol 136/23

SENTENCJA Dnia 14 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej - oddala skargę. UZASADNIENIE P. K. pismem z 28 września 2023 r., powołując art. 3 § 2 pkt.8, art.50 § 1, art.52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej organ) w udostępnieniu informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm, zwanej dalej u.d.i.p.) Skrzący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a także wymierzenie organowi grzywny z tytułu rażącego naruszenia prawa, Skarżący w motywach skargi wskazał, że 29 sierpnia 2023 r. wysłał ze swojej skrzynki mailowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W treści wniosku zawarł następujące pytanie: "Na jaką kwotę Gmina wiejska I. mogłaby maksymalnie zaciągnąć zobowiązania finansowe, aby nie przekroczyć relacji, o którym mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p., wyjaśniam, iż informacja ta ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego - miejscowej społeczności - mieszkańców Gminy wiejskiej I., którzy mają prawo do rzetelnej informacji co do wysokości zadłużenia finansów Gminy i ewentualnej możliwości podejmowania działań inwestycyjnych, związanych z ewentualnym zaciąganiem zobowiązań. Informacja taka uzyskana od wyspecjalizowanej w tym zakresie instytucji jaką jest Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie ma walor obiektywizmu i fachowości. Dlatego proszę o wyliczenie i podanie maksymalnej wysokości zobowiązań w roku 2023, jakie mogłaby dodatkowo zaciągnąć Gmina wiejska I. bez przekroczenia limitu o którym mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Z pisma z dnia 2 sierpnia 2023 roku wynika, że przewidywane zadłużenie Gminy I. na koniec roku 2023 wynosi [...] zł. Proszę zatem o podanie kwoty, o jaką mogłaby zostać powiększona ta kwota, by relacji, o której mowa w art. 243 u.o.f.p. nie przekroczyć." Wiadomość została odebrana przez organ 29 sierpnia 2023 r. Organ 11 września 2023 r. na wskazaną przez skarżącego skrzynkę mailową przesłał odpowiedź. W odpowiedzi organ wskazał, że Regionalna Izba Obrachunkowa nie posiada informacji (danych) o możliwej maksymalnej wysokości zobowiązania finansowego gminy I., które nie spowodowałoby przekroczenia relacji, o której mowa w art. 243 u.f.p. Izba w zakresie kompetencji nie dokonuje hipotetycznych obliczeń maksymalnego możliwego zadłużenia danej gminy i nie posiada takich danych. Organ podkreślił, że analiza spełnienia wskaźnika z art. 243 u.f.p. dokonywania jest poprzez weryfikację wieloletniej prognozy finansowej przygotowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jest to wykonywane automatycznie, poprzez system komputerowy. W czasie badania nadzorczego wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Analiza (zawarta w systemie) wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego nie daje możliwości obliczenia (hipotetycznej) maksymalnej wysokości zobowiązania finansowego gminy I., które nie spowodowałoby przekroczenia relacji, o której mowa w art. 243 u.f.p. Skarżący przyjął, że stanowisko to stoi w sprzeczności z art. 1 ust. 1 u.d.i.p, który stanowi, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Przepis nie uzależnia zaklasyfikowania informacji od materialnego istnienia dokumentu. Skarżący uznał, że istnieje odpowiedź na zadane pytanie, bowiem istnieje kwota, o jaką zapytano we wniosku. Skarżący podkreślił, że już we wniosku wskazał, ze żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej dlatego przedstawił argumentację, iż pozyskanie danych ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W motywach swojego stanowiska organ omówił stan faktyczny sprawy, a następnie podkreślił, że RIO jest państwowym organem nadzoru i działa w zakresie zakreślonym przez ustawę o regionalnych izbach obrachunkowych. Organ wywiódł, że skarżący stara się "wymusić" na Izbie, w ramach dostępu do informacji publicznej, podanie informacji o "hipotetycznym możliwym zadłużeniu Gminy I". Organ podkreślił, że dane takie nie są gromadzone, ani w żaden sposób przetwarzane przez Izbę. Organ podkreślił, żę nie dysponuje w swoich zasobach takimi danymi i nie jest w stanie ich wytworzyć. Organ wywiódł dalej, że nie dysponuje danymi pozwalającymi na zadośćuczynienie żądaniom Skarżącego i nie jest w stanie ich wytworzyć. Wobec tego próba wykazania przez Skarżącego interesu publicznego i wskazywanie na informację publiczną przetworzoną pozostaje bez znaczenia. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Innymi słowy jest to informacja przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy, w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Informacja przetworzona to taka, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Izba nie dysponuje zaś informacją o "kwocie o jaką mogłaby zostać powiększona planowana kwota długu na 2023 r. tj. [...] zł, by relacji o której mowa w art. 243 u.o.f.p. nie przekroczyć" oraz nie jest w stanie takiej informacji wytworzyć. Taka bowiem "wartość", mając na uwadze obowiązujące przepisy ustawy o finansach publicznych, nie jest wyliczana i w rozumieniu tychże przepisów nie istnieje. RIO wyjaśniała, że w zakresie dopuszczalnego zadłużenia należy stosować art. 243 ustawy o finansach publicznych, który nakazuje uwzględnianie przy obliczeniach kwot dochodów ogółem, dochodów bieżących i majątkowych oraz wydatków bieżących. Z powyższych względów prognoza długu musi uwzględniać nie tylko samą kwotę długu (wskaźnik długu i jego spłat), ale także informacje (wielkość dochodów, w tym bieżących i majątkowych, wielkość wydatków, w tym wydatków bieżących i majątkowych), na podstawie których dokonywana jest ocena legalności przyjętych założeń odnośnie do kształtowania się zadłużenia. Poza wskazanymi relacjami ograniczającymi dług samorządowy ustawa o finansach publicznych ustanawia jeszcze kilka innych limitów oraz warunków formalnych odnoszących się do możliwości zadłużania się przez samorząd terytorialny. Mając powyższe na względzie, organ przyjął, że załatwił wniosek skarżącego z 29 sierpnia 2023 r. w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa w przedmiocie bezczynności rozpoznana została w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. - w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd, w myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej przesłany został organowi pocztą elektroniczną 29 sierpnia 2023 r. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upływał zatem 12 września 2023 r. W ustawowym terminie (tj. 11 września 2023 r. – czego skarżący nie neguje) Prezes RIO udzielił skarżącemu odpowiedzi, lecz jej treść zdaniem skarżącego uzasadnia zarzut bezczynności. Przypomnieć należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28.09.2016 r. II SAB/Gd 13/16; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący domagał się w istocie obliczania maksymalnego dopuszczalnego prawem wskaźnika zadłużenia gminy. Należy podzielić wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, że informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów, a zatem nie obejmuje poszukiwania przez organ danych których ten nie posiada lub wykreowania nowych danych, szczególnie jeśli brak jest podstaw prawnych do wytwarzania takiej informacji lub nie istnieje oparta na prawie procedura ich pozyskiwania. Właściwym sposobem załatwienia wniosku w powyższym zakresie było zatem pisemne poinformowanie skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Niemniej Prezes RIO w przesłanej skarżącemu informacji obszernie wyjaśnił sposób stosowania przez Izbę przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Jednocześnie Prezes RIO wskazał, że żądanej informacji nie posiada i nie jest w stanie wytworzyć, a istota wniosku wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Taka odpowiedź nie może być skutecznie zakwestionowana. Zaznaczenia wymaga, że Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Tak w doktrynie, jaki i w judykaturze przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste (Wyrok NSA z 16.06.2023 r., III OSK 311/22). Można zatem wskazać, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacją przetworzoną jest również ta udzielona na wniosek który obejmuje wprawdzie informacje prostej, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że jest to informacja przetworzona. To szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że informacją przetworzoną, są nowe dane wytworzone przez organ w oparciu o posiadany już katalog informacji prostych, poddanych ewentualnie selekcji lub działaniom analitycznym. Jest to zastrzeżenie istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W przedmiotowej sprawie, żądanie skarżącego wykraczało poza analizę posiadanych przez organ informacji prostych. Zakres żądania skarżącego wiązał się z podjęciem przez organ działań służących wytworzeniu nie tyle danych (informacji o faktach), lecz stworzenia prognozy dotyczącej przyszłych hipotetycznych zdarzeń. Żądana informacja niemiała zatem cech faktograficznych, lecz dotyczyła analizy czysto teoretycznej, która odnosiła się nie do zdarzeń zaistniałych, lecz takich które ewentualnie mogą wystąpić w przyszłości. Słusznie organ wskazał, że skarżący, domagał się podania informacji o "hipotetycznym możliwym zadłużeniu Gminy I". Nie jest to zatem pozyskanie informacji realnie istniejącej lub możliwej do wykreowania w oparciu o informacje proste które organ posiada, lub jest zobowiązany jest posiadać. Powyższe wymagało by pozyskania przez organ nowych informacji (nie będących w jego posiadaniu danych prostych), ich skomplikowanej analizy, sformułowania określonych założeń i wykreowania nie tyle danych co sformułowania hipotezy (prognozy, zalecenia). Żądana informacja nie dotyczy zatem sfery faktów, lecz przewidywań, wskazania na możliwe (pod określonymi warunkami) i jedynie ewentualne zdarzenia. Organ słusznie wskazał, że Izba nie kreuje "własnych" hipotetycznych danych, tylko dokonuje oceny informacji przekazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ocena ewentualnego naruszenia art. 243 u.f.p. ma zatem zawsze charakter indywidualny i konkretny, a nie hipotetyczny. Organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił skarżącemu, że nie istnieją podstawy prawne dla ustalania przez Izbę kwoty o jaką mogłaby zostać powiększona kwota planowana długu jednostki samorządu terytorialnego by ten nie przekroczył relacji o której mowa w art. 243 u.o.f.p. Tym samym żądana informacja nie tylko nie istniała, co więcej brak było podstaw prawnych do jej wytworzenia jak również nie istniały regulowane prawem tryb lub metodologia kreowania takich danych (lub trafniej rzecz ujmując prognoz). W istocie skarżący żądał nie tyle udzielenia informacji (ściśle rozumiejąc to pojęcie informacja: coś, co zostało powiedziane lub napisane o czymś, Wielki słownik języka polskiego) lecz opinii organu. Konsekwencją zaprezentowanych rozważań jest stwierdzenie, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem z dnia 11 września 2023 r., a więc w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomił skarżącego, że dane nie mają charakteru informacji publicznej (art. 1 ust.1 w zw. z art. 6 u.d.i.p). Tym samym w ocenie Sądu, organ zrealizował przewidzianą prawem formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zarzucana przez skarżącego bezczynność nie miała miejsca. Powyższe, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie pozwala na postawienie organowi skutecznego zarzutu pozostawania w bezczynności, a tym samym również rozważania czy ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wobec braku bezczynności organu w rozpoznaniu złożonego przez stronę skarżącą wniosku Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.