II SAB/Gd 102/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "S." Stowarzyszenia na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku w sprawie wpisania obiektu do rejestru zabytków 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku do rozpoznania wniosku "S." Stowarzyszenia z 3 maja 2022 r. o wpisanie obiektu do rejestru zabytków 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "S" kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Stowarzyszenie [..] (dalej powoływana jako Stowarzyszenie) wniosło skargę na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej: jako organ lub PWKZ) w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z 3 maja 2022 r. o wydanie decyzji w sprawie wpisania do rejestru zabytków budowli historycznej – kamiennego wiaduktu kolejowego zbudowanego na początku XX w., będącej unikalnym dziełem architektury budownictwa kaszubskiego, elementem XIX wiecznej trasy kolejowej 214 relacji Kościerzyna – Somonino – Kartuzy (151,341 km obecnej linii kolejowej nr 201). W skardze Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszenie prawa oraz zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie. W uzasadnieniu wskazano, że wobec faktu, iż w odpowiedzi na ww. wniosek organ nie podjął żadnych czynności, Stowarzyszenie w piśmie z 22 sierpnia 2022 r. wniosło ponaglenie do organu wyższego stopnia, a następnie – w dniu 1 września 2022 r. – skierowało skargę do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie jego wniosku w terminie, wynikającym z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., a także nie wyznaczył nowego terminu na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Świadczy to bezspornie o jego bezczynności i czyni uzasadnioną wniesioną skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o niestwierdzanie rażącego charakteru bezczynności organu i niewymierzanie grzywny. Organ poinformował jednocześnie, że w postanowieniu z 25 sierpnia 2002 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Jednocześnie, do odpowiedzi na skargę załączono akta sprawy nr RD.5140.40.2020.JP, w których znajduje się decyzja PWKZ z 10 lipca 2020 r. o odmowie wpisania do rejestru zabytków nieruchomości województwa pomorskiego, na wniosek skarżącego Stowarzyszenia, historycznej linii kolejowej nr 214 Kościerzyna – Kartuzy na odcinku Gołubie – Somonino, jedynego odcinka włączonego w ciąg międzywojennej Magistrali Węglowej wraz z jej infrastrukturą z początku XX w. i lat 30 XX w. (dworce, wiadukty, przepusty, tunele) – odcinek obecnej linii kolejowej nr 201 Gołubie – Somonino (gmina Stężyca i Somonino, powiat kartuski, woj. pomorskie). Jak wynika z postanowienia PWKZ z 25 sierpnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia z 3 maja 2022 r., objęty tym wnioskiem wiadukt drogowy w ciągu historycznej linii kolejowej nr 214 jest elementem infrastruktury, co do której organ ten orzekł o odmowie wpisu do rejestru zabytków w ww. decyzji z 10 lipca 2020 r. W konsekwencji, jak wynika z treści tego postanowienia, wniosek z 3 maja 2022 r. stanowi kolejny wniosek tej samej strony złożony w sprawie, w której wydana została prawomocna decyzja, co oznacza niedopuszczalność prowadzenia postępowania w takiej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie co do samej zasady. Na wstępie przypomnieć należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżący dopełnił tego wymogu, kierując ponaglenie z 22 sierpnia 2022 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z kolei, art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na wniosek strony z 3 maja 2022 r., który wpłynął do organu 5 maja 2022 r., organ do 25 sierpnia 2022 r., kiedy to wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie podejmował żadnych czynności. W postanowieniu z 25 sierpnia 2022 r. organ odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia z 3 maja 2022 r. Postanowienie to zostało zaskarżone w administracyjnym toku postepowania. Niewątpliwie zatem, organ uchybił terminowi załatwienia sprawy, wynikającemu z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Nie skorzystał jednocześnie z możliwości wynikających art. 36 § 1 k.p.a. Oznacza to, że z dniem 5 czerwca 2022 r. popadł w bezczynność. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły też żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 35 § 5 k.p.a., który reguluje sytuacje umożliwiające odliczenie określonych czynności z okresu załatwienia sprawy administracyjnej. Powyższe prowadzi do niespornego wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie, skoro postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r., tj. wydanym już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, organ załatwił sprawę w przewidzianej przepisami formie (postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a k.p.a.), to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku skarżącego Stowarzyszenia podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec wydania postanowienia kończącego sprawę przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 3 maja 2022 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Podkreślić należy jednocześnie, że załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzekł w pkt 2 sentencji. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzona wyżej bezczynność organu, występująca na dzień złożenia skargi, do czasu wydania opisanego wyżej postanowienia, w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia jej kwalifikowanego charakteru, to jest rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, jednakże dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, okres zwłoki – około 3-miesięczny - nie pozwala na uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15). W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo (ok. 3 miesiące), a nadto w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu lub czynników subiektywnej natury. Skarżące Stowarzyszenie, jak wynika z akt sprawy, było inicjatorem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 10 lipca 2020 r. o odmowie wpisania do rejestru zabytków historycznej linii kolejowej nr 214 Kościerzyna – Kartuzy, a więc znało treść wydanej w sprawie decyzji i jej zakres przedmiotowy. Niewątpliwie, w odpowiedzi na wniosek strony, nawet jeśli był to kolejny jej wniosek i dotyczył części infrastruktury objętej przedmiotem ww. decyzji, organ winien był procesowo odpowiedzieć w terminach wynikających z ustawy, czego nie uczynił. Nie mniej jednak, całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie ma charakteru kwalifikowanego. Z tych powodów Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 597 zł, na którą składa się wynagrodzenie adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wpis od skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.