I SAB/Po 20/23

SENTENCJA Dnia 14 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Barbara Rennert Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. H. na bezczynność Inne w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Inne do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierza Inne grzywnę w kwocie [...]zł (słownie: [...]); V. oddala skargę w pozostałej części; VI. zasądza od Inne na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 10 czerwca 2021 r. R. H. (dalej zwany również skarżącym) wezwał Inne do zwrotu kwoty [...]zł z tytułu niesłusznie zapłaconych opłat za śmieci w okresie od września 2018 r. do września 2019 r. Skarżący uzasadnił swoje wezwanie pobieraniem wskazanych opłat od nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], [...], [...] w podwójnej wysokości, tj. równocześnie od skarżącego oraz od nowych płatników, którzy złożyli deklaracje przystąpienia. Skarżący pismem z 28 lipca 2021 r. wniósł o wydanie mu wydruku deklaracji złożonej przez niego 03 września 2018 r. na ręce E. M. będącej pracownikiem Urzędu Gminy w [...]. Zarząd Inne pismem z 16 sierpnia 2021 r. wskazał na bezzasadność zgłoszonego żądania. Zdaniem organu skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoje żądania, co w konsekwencji spowodowało, że nie wszczęto postępowania. Organ stwierdził, że nie chciał sugerować się jednostronnymi tezami oraz założeniami formułowanymi przez skarżącego. Skarżący pismem z 25 listopada 2021 r. wniósł do SKO [...] ponaglenie związane z niezrealizowaniem jego wniosku z 28 lipca 2021 r. Na skutek rozpoznania tego ponaglenia SKO [...] wydało postanowienie z 4 lutego 2022 r., nr [...] Postanowieniem tym uznano ponaglenie skarżącego za uzasadnione oraz wyznaczono Zarządowi termin na załatwienie sprawy do 15 marca 2022 r. Odstąpiono przy tym od zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie jak i od stwierdzenia, że przy niezałatwianiu sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa. Zarząd decyzją z 14 marca 2022 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu wpłacenia przez skarżącego opłaty w wysokości [...] zł. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego SKO w [...] decyzją z 30 września 2022 r., nr [...] (doręczoną Zarządowi 17 października 2022 r.) uchyliło wskazaną powyżej decyzję Zarządu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało swojej roli. Nie wynikają z niego okoliczności sprawy istotne z punktu widzenia jej przedmiotu, nie powołano także w sposób czytelny dowodów, które świadczyłyby o zaistnieniu tych okoliczności. Tym samym nie zostały spełnione wymogi art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 z późn. zm. – dalej w skrócie: "O.p."). Zwrócono również uwagę na konieczność przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego. W tym kontekście zauważono, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało aby takie postępowanie zostało w ogóle przeprowadzone. Pismem z 14 lipca 2023 r. skarżący wniósł do Kolegium kolejne ponaglenie związane z niewykonaniem decyzji SKO w [...] z 30 września 2022 r. Wniesiono również o wyznaczenie Inne krótkiego terminu do załatwienia sprawy oraz szczegółowe wyjaśnienie przyczyn zwłoki w niedotrzymaniu terminu i wskazanie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Kolegium pismem z 7 września 2023 r. wezwało Zarząd do przesłania kompletnych i uporządkowanych akt sprawy w terminie 7 dni od daty doręczenia. Pismem z 22 września 2023 r. Zarząd przesłał SKO w [...] kompletne i uporządkowane akta sprawy, zaznaczając przy tym, że na dzień sporządzenia pisma trwa nadal postępowanie dowodowe, w ramach którego dokonano sprawdzenia w specjalnym programie zarejestrowanych deklaracji oraz wezwano do złożenia wyjaśnień czterech świadków. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z 28 sierpnia 2023 r. wniósł skargę na bezczynność Inne . Wniesiono m. in. o zobowiązanie Inne do rozpoznania merytorycznie sprawy, wyznaczenie terminu zakończenia postępowania, stwierdzenie, że dopuszczono się długotrwałej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono również o nałożenie grzywny lub przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, przeprowadzenie dowodu z akt sprawy na okoliczność nieprzesłania skarżącemu deklaracji sprawie zapłaty na śmieci i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wniesiono również o wskazanie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł m. in. o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodów ze wskazanych pism. Organ wyjaśnił, że w okresie od września 2022 r. do sierpnia 2023 r. miały miejsce braki kadrowe w biurze organu związane z chorobami pracowników. Stwierdzono również, że do niedotrzymania terminów załatwienia sprawy przyczynił się natłok spraw i zadań. Zaznaczono przy tym, że cały czas prowadzone jest postępowanie dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymaga ustalenia czy w postępowaniu z wymienionego na wstępie wniosku skarżącego zaistniał stan bezczynności. W ocenie skarżącego doszło do wystąpienia wskazanego stanu przy czym bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ kwestionuje powyższe zapatrywanie zaznaczając m. in., że cały czas prowadzone jest postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie zaś z art. 149 § 1a powołanego aktu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak stanowi zaś art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na potrzeby oceny twierdzeń skargi wyjaśnić należy, że bezczynność organu ma miejsce w sytuacji niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a., O.p. lub też przepisami szczególnymi, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. bądź też art. 140 § 1 O.p. Przez przewlekłość należy z kolei rozumieć prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy [por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19]. Podkreślić przy tym należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu [tak: wyrok NSA z 24 marca 2023 r., III OSK 7690/21]. Zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami terminie (także w terminie skutecznie przedłużonym) dokonał powyższych działań. W ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność nie jest bowiem możliwe badanie innych kwestii aniżeli obiektywny fakt pozostawania organu podatkowego w zwłoce [tak: wyrok NSA z 9 marca 2018 r., I FSK 888/17]. Analiza poddanego kontroli Sądu postępowania organu musi uwzględniać regulacje O.p. Wyjaśnić przy tym należy, że regulacje te znajdują zastosowanie w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami na mocy art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm.). Zgodnie z art. 139 O.p., załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (§ 2). Przytoczone regulacje stanowią uszczegółowienie zasady szybkości oraz prostoty postępowania podatkowego wyrażonej w art. 125 analizowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 2). Dostrzec również należy, że obowiązki organu związane z niezałatwieniem sprawy we właściwym terminie określono w art. 140 O.p. Zgodnie z tym przepisem, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Pomiędzy stronami nie ma sporo co do tego, że pismo skarżącego z 10 czerwca 2021 r. inicjowało postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Nie ma również sporu co do tego, że na dzień wnoszenia skargi jak i na moment orzekania brak jest w obrocie prawnym decyzji Zarządu rozstrzygającej o wniosku skarżącego. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika przy tym aby Zarząd w oparciu o postanowienia art. 140 O.p. wydał jakiekolwiek postanowienie zawiadamiające skarżącego o niezałatwieniu sprawy w termie. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że w sprawie ma miejsce stan bezczynności. W niebudzący wątpliwości sposób doszło bowiem do upływu terminów załatwienia sprawy wskazanych w art. 139 § 1 O.p. Termin załatwienia sprawy nie został przy tym wydłużony w drodze zastosowania dyspozycji art. 140 wskazanego aktu. Z tego względu należało stwierdzić bezczynność Zarządu w prowadzeniu postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego z 10 czerwca 2021 r. (pkt I sentencji wyroku). W takiej sytuacji stosownie do postanowień art. 149 § 1a p.p.s.a. rozważyć należy czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie stwierdza się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia [tak: wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., III OSK 1806/22]. Na tle powyższych rozważań dostrzec należy, że doszło do znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy wskazanych w art. 139 § 1 O.p. Wniosek inicjujący postępowanie podatkowe wpłynął do Zarządu 26 lipca 2021 r., a mimo to do dnia wyrokowania organ ten nie zakończył prowadzonego przed nim postępowania. Dostrzec przy tym należy, że wskazane w odpowiedzi na skargę wezwania z 22 września 2023 r. zostały wystosowane dopiero ponad dwa lata po wszczęciu postępowania podatkowego oraz prawie rok po wydaniu przez Kolegium decyzji z 30 września 2022 r. Tymczasem treść art. 139 § 1 O.p. nie pozostawia wątpliwości, że załatwienie nawet szczególnie skomplikowanej sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego winno nastąpić w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zestawienie czasu trwania postępowania z regulacjami normującymi terminy załatwiania spraw nie pozostawia wątpliwości, że organ dopuścił się znacznej zwłoki w podjęciu działań ukierunkowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dostrzec przy tym należy, że podjęcie tego rodzaju działań nastąpiło dopiero w wyniku uchylenia przez Kolegium pierwotnej decyzji Zarządu z 14 marca 2022 r. Zamierzonego rezultatu nie mogą przy tym wywrzeć argumenty Zarządu wskazujące na braki kadrowe oraz natłok zadań. Okoliczności te nie są istotne z punktu widzenia postanowień art. 139 § 1 O.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że do okoliczności ekskulpujących organu nie zaliczają się jego organizacyjne problemy, takie jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe z tego względu, że nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki [tak: wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., III OSK 1349/21 oraz powołane tam orzecznictwo]. Wskazuje się również, że sposób organizacji pracy urzędu oraz ewentualne wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej [tak: wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., I OSK 2136/17]. W ocenie Sądu kierując się powyższymi rozważaniami należało uznać, że bezczynność Zarządu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu w powyższym terminie możliwe jest podjęcie wszelkich działań koniecznych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym należy, że z postanowień art. 139 § 1 O.p. wynika, że termin 2 miesięcy został przewidziany przez ustawodawcę dla załatwienia szczególnie skomplikowanych spraw wymagających przeprowadzenia postępowania dowodowego. Rozpatrując wnioski skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej zwrócić należy uwagę na przytoczone powyżej postanowienia art. 149 § 2 p.p.s.a. Użyte w przytoczonym przepisie sformułowanie "może ponadto orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. Za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zastrzec, że z analizowanego przepisu nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania [tak: wyrok NSA z 9 sierpnia 2023 r., I OSK 1675/21]. Kierując się powyższym za zasadne uznano wymierzenie organowi grzywny w kwocie [...]zł (pkt IV sentencji). W tym zakresie miano na uwadze, że w sprawie doszło do znacznego przekroczenia wyznaczonych przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy. Miano również na uwadze, że wystosowanie wskazanych w odpowiedzi na skargę wezwań ukierunkowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy nastąpiło dopiero 22 września 2023 r. W ocenie Sądu grzywna w takiej wysokości powinna zdyscyplinować organ do wywiązania się przez niego w toku dalszego postępowania z obowiązków nałożonych na niego zasadą szybkości i prostoty postępowania podatkowego. Wskazać w tym miejscu należy, że w przypadku dalszego utrzymywania się stanu bezczynności bądź przewlekłości postępowania możliwe będzie dalsze wnoszenie przez skarżącego skarg w tym zakresie, w których możliwe będzie formułowanie wniosków o wymierzenie dalszych grzywien w wyższych kwotach. W ocenie Sądu za bezzasadne należało uznać jednak przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie miano przede wszystkim na uwadze, że w skardze nie wskazano okoliczności pozwalających na uznanie, że w rezultacie stwierdzonej bezczynności doszło po stronie skarżącego do dotkliwego uszczerbku. Sąd dostrzega, że stwierdzona bezczynność może skutkować nieuprawnioną zwłoką w zwrocie nienależnie uiszczonych środków. Należy mieć jednak na uwadze, że w przypadku zasadności żądania skarżącego może mu przysługiwać prawo do oprocentowania nadpłaty. Oprocentowanie to ma za zadanie zniwelowanie negatywnych skutków związanych z opóźnieniem. Nie wykazano przy tym jakichkolwiek okoliczności mogących poddać w wątpliwość to, że ewentualne oprocentowanie nadpłaty wyrówna uszczerbek powstały w skutek opóźnienia. W konsekwencji w tej części orzeczono o oddaleniu skargi (pkt V sentencji). Wyjaśnić również należy, że obowiązujące regulacje p.p.s.a. nie uprawniają Sądu do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn oraz ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych stron postępowania. W tym zakresie kierowano się treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu treść przekazanych mu przez Zarząd akt administracyjnych sprawy pozwalała na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania skargi. W aktach tych w szczególności znajdowała się prowadzona przez organ korespondencja z Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorców. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i 2 oraz art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w pkt I-V. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).