II SAB/Ke 106/23

SENTENCJA II SAB/Ke 106/23 POSTANOWIENIE Dnia 30 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. Ł. na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z 11 września 2023 r. L. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę "na Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dyrektor ds. Administracji i Zarządzenia Pasem Drogowym)". W treści skargi skarżący wskazał, że skarga dotyczy "uregulowania stanu prawnego działki Nr [...] ([...], [...]) stanowiącej własność L. i K. Ł. z wywłaszczeniem pod pas drogowy po zmodernizowaniu drogi wojewódzkiej nr [...] S. – Z.". Wyjaśnił, że od 11 lat składa szereg próśb do różnych organów o uregulowanie stanu prawnego ww. działki, albowiem dotychczasowa regulacja prowadzona jest bardzo źle. Skarżący zwrócił się do Sądu, by po zapoznaniu się z dokumentami sprawy wydał wyrok w niniejszej sprawie, która jest bardzo nagląca z powodu zbycia nieruchomości w S., a przy braku uregulowań prawnych bardzo ogranicza jego płynność ekonomiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność, ewentualnie oddalenie z uwagi na jej bezzasadność. Zarządzeniem z 12 października 2023 r. skarżący został wezwany do sprecyzowania, czy pismo z 11 września 2023 r. jest skargą na akt lub bezczynność organu, a jeżeli tak, to do wskazania numeru i daty aktu objętego skargą, ewentualnie, jeśli pismo to jest skargą na bezczynność organu, do określenia jakiego konkretnie aktu bezczynność dotyczy, pod rygorem przyjęcia, że pismo to stanowi skargę na bezczynność Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W piśmie z 24 października 2023 r. skarżący oświadczył, że "pismo własne z 9.10.2023 r. skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za pośrednictwem i wglądu Sądu Rejonowego w S." jest załącznikiem dodatkowym do skargi z 11 września 2023 r. W piśmie tym przedstawił działania "Sądu Okręgowego w S., który Postanowienie z dnia 28.09.2023 »zaskarżony wpis utrzymał w mocy«." Wskazał, że Sąd Okręgowy złamał prawo, co polegało na dopisaniu "działki o łącznej powierzchni ([...]. Jeżeli Sąd Okręgowy w S. utrzymuje w mocy dopisanie tej powierzchni do działek [...] i [...], to powstał problem." Działki nr [...] nie może sprzedać. "Powód – nie uregulowany stan prawny". Podniósł, że ciężko mu zdefiniować odpowiedź na pytanie czy to jest bezczynność, czy opieszałość działania. Nie jest prawnikiem i w zawiłościach prawa się mało orientuje. Skarżący oświadczył, że sprawa ciągnie się od 11 lat i Sądowi pozostawia, jak to nazwać. Na przestrzeni tego okresu nie udowodniono mu, że nie ma racji w sprawie. Zadawał w niej znaczną ilość pytań i nie dostał odpowiedzi. Od 11 lat jego prośby są stałe: "wywłaszczenie (nie zwrot) z działki [...] o powierzchni 1.41.20 h pasa pod drogę wojewódzką 777." Wydzielony pas jest współwłasnością L. i K. Ł. (bracia). Skarżący wniósł o stałe oznakowanie w terenie nowej granicy prawnej, wprowadzenie poprawek (nowych powierzchni) w aktach notarialnych po wywłaszczeniu. Wraz z bratem wyceniają wartość 1 m2 działki na wartość 500 zł. "Prawdopodobnie pas drogowy wynosi 476 m2 do wykupienia przez ŚZDW w K.." Skarżący, wyceniając kwotę do zapłaty na 387.000 zł, na którą składa się wartość działki i wartość dzierżawy, zwrócił się do "Sądu Administracyjnego w K., by dokonał analiz działek [...] i [...] i wydał wyrok w przedmiotowej sprawie." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed sądami administracyjnymi, merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Odrzucenie skargi oznacza, że nie może być ona przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określony został w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa (art. 3 § 2a) oraz w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3). Analiza skargi i pisma procesowego skarżącego z 24 października 2023 r. daje podstawy do ustalenia, że L. Ł. skarży bezczynność Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, który niezgodnie z oczekiwaniami skarżącego nie dokonuje wywłaszczenia "z działki [...] o powierzchni 1.41.20 h pasa pod drogę wojewódzką 777" i nie reguluje stanu prawnego tej działki tj. nie ustala i nie wskazuje granicy prawnej działki nr [...] o pow. "1.41.20 ha graniczącej z działką [...] stanowiącą własność ŚZDW w K." (tak w skardze). Zauważyć należy, że przedmiotem skargi na bezczynność mogą być tylko takie postępowania, w których organ administracji publicznej wydaje akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a., czyli decyzje administracyjne (pkt 1), określone kategorie postanowień (pkt 2 i 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Zatem zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Z odpowiedzi na skargę wynika, że w trakcie przygotowywania projektu przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] w latach 2014 – 2015 okazało się, że pas drogowy, będący we władaniu Województwa Świętokrzyskiego, nie odpowiada stanowi faktycznemu i istnieje rozbieżność pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w ewidencji gruntów, a stanem prawnym wynikającym z tytułu własności. Ponieważ inwestycja była już w znacznym stopniu zaawansowania zdecydowano, że kwestie dotyczące stanu prawnego zostaną uregulowane po jej zakończeniu. Ostatecznie Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach zlecił opracowanie dokumentacji, na podstawie której "Urząd Miasta w Sandomierzu" zatwierdził podział działki drogowej nr 777 na kilkaset działek, które w części zostały zajęte pod drogę, a w części zostały zwrócone byłym właścicielom. Postępowanie zostało przeprowadzone w porozumieniu ze Starostwem Powiatowym w S., który na wniosek Zarządu ŚDW wystąpił z wnioskami dotyczącymi ujawnienia zmian w księgach wieczystych. W odpowiedzi na skargę organ dostrzegł zasadność nabycia przez Województwo Świętokrzyskie działek nr [...], [...], [...] i [...] należących do skarżącego podkreślając, że do dokonania tego rodzaju czynności konieczna jest zgoda Zarządu Województwa Ś. i Sejmiku Województwa. Z akt wynika również, że nabycie miałoby nastąpić w formie aktu notarialnego. Bezspornym w sprawie jest, że droga nr 777 należy do dróg wojewódzkich i jej właścicielem jest Województwo Świętokrzyskie (art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.). Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą tej drogi na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, co oznacza, że wykonuje w stosunku do dróg wojewódzkich czynności o charakterze właścicielskim, ale nie w swoim imieniu, lecz w imieniu Województwa. Katalog zadań zarządcy drogi określa art. 20 i nast. ustawy o drogach publicznych. Nie ma wśród nich czynności (aktów), których podjęcia domaga się skarżący. Organem właściwym w sprawie wywłaszczenia nieruchomości jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej (art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.). Z kolei podziału nieruchomości, polegającego na wyodrębnieniu działek geodezyjnych, dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 ww. ustawy). Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie jest prawnym dysponentem drogi wojewódzkiej nr 777, nie ma także kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia czy podejmowania jakichkolwiek innych aktów o charakterze administracyjno-prawnym, regulujących stan prawny działek, czego domaga się skarżący (pismo z 11 stycznia 2023 r.). Tym samym nie ma również uprawnienia do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z treści skargi wynika również, że skarżący żąda od Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Roszczenie tego rodzaju ma charakter cywilny i - w razie sporu - o jego zasadności rozstrzyga sąd powszechny. Organy administracji publicznej nie są właściwe do orzekania w tym zakresie. Skarga na bezczynność może dotyczyć tylko takiej sytuacji, w której organ nie wszczyna na wniosek uprawnionego podmiotu postępowania administracyjnego mogącego zakończyć się wydaniem przez ten organ decyzji, postanowienia lub innego aktu kształtującego prawa i obowiązki strony, chociaż powinien to uczynić, lub nie podejmuje z urzędu czynności w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy nie ma on podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego oraz do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości. Jak wyżej podniesiono, Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie miał podstaw prawnych do wydawania jakiegokolwiek orzeczenia o charakterze administracyjnoprawnym w zakresie żądań zgłoszonych przez L. Ł.. Nie są takimi czynnościami działania mające na celu zainicjowanie przez właściciela drogi nr 777 procedury mającej na celu regulację stanu prawnego działek nr [...] i [...], poprzez zwrócenie się do Zarządu Województwa Ś. i do Sejmiku Województwa o wyrażenie zgody na ich nabycie przez Województwo Ś.. W stanie sprawy nie może być zatem mowy o bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., a to oznacza, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.