I SA/Wa 1371/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi H. K., B. D., T. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 maja 2023 r. nr 2241/2023 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr 104/SD/2018; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz H. K., B. D., T. R. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] maja 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania za grunt o pow. [...] m2 , pochodzący z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], stanowiący obecnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. Decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktyczny i prawnym: Położona przy ul. [...] w [...] nieruchomość o pow. [...] m2, stanowiąca część dawnego gospodarstwa rolnego, urządzonego na gruncie zapisanym w dawnej tabeli likwidacyjnej wsi [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.) przeszła ona na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Następnie z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się ona własnością Powiatu [...], a obecnie wchodzi w skład działki nr [...] z obrębu [...], której właścicielem, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2022 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. z 2016 r., poz. 1438) jest [...]. W dacie wejścia w życie dekretu właścicielami gospodarstwa rolnego byli R. O., A. O., H. O. i S. R. (spadkobiercy wskazanego w wykazie likwidacyjnym osiedla [...] pierwotnego jego właściciela – M. O.). Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości został rozpoznany negatywnie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa z [...] marca 1957 r., które wyeliminowane zostało ze skutkiem ex tunc w części dotyczącej m.in. działki ew. nr [...]-cz. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2015 r. Ostatecznie wobec cofnięcia wniosku dekretowego postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], a wchodzącej w skład działki nr [...] umorzone zostało decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2023 r. nr [...]. Wnioskiem z [...] września 2015 r. następcy prawni byłych właścicieli gruntu – H. K., T. R. i B. D. wystąpili o ustalenie za tę część gruntu odszkodowania w trybie art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) dalej: "u.g.n.". Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] kwietnia 2018 r., utrzymaną w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2023 r., odmówił ustalenia na rzecz ww. odszkodowania, oceniając że w niniejszej sprawie nie została spełniona wynikająca z treści art. 215 ust. 1 u.g.n. przesłanka prowadzenia na przedmiotowym gruncie gospodarstwa rolnego przez byłych właścicieli do 5 kwietnia 1958 r. Potwierdzać to miały zgromadzone w aktach dokumenty archiwalne oraz zdjęcia lotnicze z 1955 r. W tym aspekcie organ wskazywał na wynikające z pisma Biura Odbudowy Stolicy z [...] lipca 1950 r. L.dz. [...], przyznanie terenu przy ul. [...] pod użyteczność publiczną, na potrzeby budowy [...]. Do przekazania terenu Wydziałowi [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w celu budowy ww. obiektu został upoważniony Wydział Polityki Budowlanej, co wynikało z postanowienia Prezydium Rady Narodowej z [...] grudnia 1950 r. L.dz. [...]. Sama lokalizacja [...] zatwierdzona została przez Prezydium [...] października 1950 r. oraz zaakceptowana przez Miejską Komisję Planowania Gospodarczego pismem z [...] grudnia 1950 r. Wojewoda wskazywał ponadto, że na przekazanie w zarząd i użytkowanie Wydziałowi [...] z przeznaczeniem pod budowę gmachu [...] terenu przy ul. [...] wskazuje się w piśmie Wydziału Polityki Budowlanej z [...] grudnia 1950 r. L.dz. [...]. Zauważał także, że [...] września 1956 r. wydane zostało zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] dotyczące lokalizacji [...], którą anulowano poprzednią lokalizację nr [...] z [...] lutego 1953 r. wydaną dla Wydziału [...] na ten sam teren i tę samą inwestycję. Ostateczną zaś decyzją lokalizacyjną przeznaczającą teren przy ul. [...] pod [...] była lokalizacja nr [...] z [...] lutego 1958 r. Wojewoda wskazywał także na prośbę Wydziału [...], sformułowaną w piśmie z [...] marca 1958 r. znak [...], o przekazanie terenu określonego w lokalizacji szczegółowej nr [...], w której podano, że na opisanym terenie prowadzona jest budowa [...]. Te dokumenty w ocenie Wojewody korespondują z sytuacją odfotografowaną na znajdującym się w aktach sprawy zdjęciu lotniczym z roku 1955 r., gdzie wyraźnie widać wznoszony w części frontowej, tj. od ulicy [...], budynek. W świetle zatem zgromadzonych w aktach dowodów, nie sposób jego zdaniem wyprowadzić konkluzji, że byli właściciele nieruchomości (ich następcy prawni) od dnia wejścia w życie dekretu tj. od 21 listopada 1945 r. do 5 kwietnia 1958 r. na gruncie omawianej nieruchomości hipotecznej osobiście prowadzili gospodarstwo rolne. To zaś uzasadniało odmowę ustalenia za ów grunt odszkodowania. Na decyzję Wojewody H. K., B. D. i T. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. art. 6, 7, 9, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania, a w konsekwencji nienależyte i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego z pominięciem części dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, w tym: a) pisma [...] z [...] kwietnia 1960 r. w którym zwraca się on o pilne przekazanie terenu, b) pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] grudnia 1958 r. o wymówieniu użytkowania terenu przyszkolnego w granicach lokalizacji szkoły, c) Planu sytuacyjnego części gruntów zap. w Tab. likw. wsi [...] nr [...], części "[...]", części działki oznaczonej "część [...]" z nier. [...] oraz części gruntów zap. w Tab. likw. wsi [...] nr [...] położonych w [...], dzielnicy [...] przy ul. [...] i [...], d) decyzji z [...] grudnia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie o przekazaniu [...] w użytkowanie nieruchomość położoną przy ul. [...] oznaczoną na szkicu stanowiącym załącznik do zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] na powiększenie terenu, z których to dokumentów wynika, że nie doszło do pozbawienia faktycznego posiadania gospodarstwa rolnego przed dniem 5 kwietnia 1958 r., zaś brak rozpatrzenia ww. dowodów z dokumentów i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów znajdujących się w aktach sprawy stanowi rażące naruszenie powołanych przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło organ do błędnych wniosków. 2. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego fotogrametry w celu opisu znajdujących się w aktach postępowania zdjęć lotniczych, a zarazem oparcie rozstrzygnięcia na przedmiotowych zdjęciach i wywiedzenie z nich wniosków sprzecznych, czy niekorespondujących z częścią materiału dowodowego, że budowa budynku pogotowia odbywała się również na działce skarżących i to przed jej przejęciem - tj. wymówieniem przez organ użytkowania przeddekretowym właścicielom. 3. art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego fotogrametry, który dokonałby opisu zdjęć lotniczych oraz z opinii biegłego geodety w celu wykreślenia gospodarstwa rolnego na zdjęciach lotniczych, w sytuacji gdy organ oparł swoje rozstrzygnięcie na zdjęciach lotniczych, które bez ich dokładnego opisu i naniesienia na nie granic gospodarstwa rolnego nie mogą stanowić dowodu w sprawie, bowiem pracownicy organu nie posiadają wiadomości specjalnych koniecznych do prawidłowego naniesienia granic nieruchomości na zdjęcia lotnicze oraz dokonania opisu odfotografowanych na tych zdjęciach elementów. 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym zwłaszcza nieodniesienie się przez organ do zarzutów odwołania oraz wskazanych tam dokumentów, które nie potwierdzają przyjętej przez organ tezy o niespełnieniu w sprawie przesłanki pozbawienia faktycznego władania gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. 5. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, a przede wszystkim poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przez skarżących przed wydaniem decyzji, tym bardziej, że z korespondencji pomiędzy organem I i II instancji wynika, że materiał dowodowy stanowiący oparcie dla decyzji Wojewody Mazowieckiego był przekazywany mu w innym terminie niż odwołanie, a nadto uzupełniany jeszcze w kwietniu 2023 r., a zatem strona nie mogła zapoznać się z pełnym materiałem dowodowym w dniu [...] marca 2023 r. podczas wizyty w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim, a zważywszy, iż Wojewoda rozpoznawał odwołanie przez przeszło 4 lata koniecznym było poinformowanie strony, w trybie art. 10 k.p.a. o jego zakończeniu i zamiarze wydania decyzji, w tym umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do materiału dowodowego będącego ostatecznie podstawą wydania zaskarżonej decyzji. 6. art. 215 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka kwalifikująca do przyznania odszkodowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 215 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że dawna nieruchomość zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...] Nr [...], której część o pow. [...] m2 wchodzi w skład obecnej działki ew. nr [...] przy ul. [...] w [...], w dacie wejścia w życie dekretu wchodziła w skład gospodarstwa rolnego będącego własnością poprzedników prawnych skarżących i tak też była wykorzystywana. Okoliczności te nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach w tym m.in. zaświadczeniu Zarządu Związku [...] z [...] stycznia 1949 r. nr [...]. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie czy grunt tej nieruchomości wchodząc w skład gospodarstwa rolnego pozostawał we władaniu przeddekretowych właścicieli (ich następców prawnych) do 5 kwietnia 1958 r., gdyż tylko za gospodarstwo, którego władania pozbawieni zostali byli właściciele po tej dacie – jak wynika z przywołanego wyżej art. 215 ust. 1 u.g.n. - możliwe było uzyskanie odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie organy bowiem stanęły na stanowisku – z czym nie zgadzają się skarżący - że takie władanie byli właściciele utracili ok. 1955 r. (na ten rok wskazywał Prezydent m.st. Warszawy) w związku przejęciem nieruchomości pod inwestycję związaną z budową [...], dla której to inwestycji począwszy od 1950 r. były wydawane kolejne zaświadczenia lokalizacyjne, gdzie ostatnie wydane zostało [...] lutego 1958 r. (vide: zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] - k. [...] teczka akt archiwalnych opisana "[...]"). Stanowisko organów, jak słusznie zwracali uwagę skarżący, oparte jest jednak na rekonstrukcji stanu faktycznego dokonywanej w oparciu o selektywny dobór materiału dowodowego, polegający na uwzględnieniu wyłącznie tych, które mogłyby potwierdzać założoną przez nie tezę, przy jednoczesnym pominięciu szeregu dowodów, których analiza prowadzić winna do przeciwnych od przyjętych w kwestionowanej decyzji konkluzji. Uszło przy tym uwadze organów, że sam budynek [...], dla realizacji którego były wydawane wspomniane zaświadczenia lokalizacyjne usytuowany został niemal w całości na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, za którą dochodzone jest odszkodowanie. W obszarze nieruchomości z tabeli likwidacyjnej Wsi [...] nr [...] zlokalizowane były zaś jedynie fragmenty skrzydeł bocznych owego budynku (zajmując łącznie ok [...] m2 jej północno-zachodniej części), co potwierdza treść znajdującego się w aktach archiwalnych Planu sytuacyjnego z [...] sierpnia 1959 r. (k. [...], t. "[...]"), jak również szkic załączony do opinii geodezyjnej z [...] marca 2017 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. K. (k. [...] akt administracyjnych). Stąd fakt wzniesienia tego budynku w pierwszej połowie lat pięćdziesiątych ub. wieku (jako obiekt istniejący wykreślony został w szkicu do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] września 1956 r. -k. [...] t. "[...]", widocznym jest także na zdjęciu lotniczym z 1955 r. – k. [...] akt administracyjnych) nie jest równoznaczny z przejęciem przez inwestora całego terenu, dla którego wydano ww. zaświadczenie lokalizacyjne, zastąpione następnie zaświadczeniem nr [...] z [...] lutego 1958 r. Wytyczne do lokalizacji nr [...] zakładały zresztą, że "realizacji inwestycji na terenach uprawnych winna nastąpić po dokonaniu zbiorów przez dotychczasowych użytkowników". Godzi się zaś zauważyć, że o przekazanie całości terenu objętego lokalizacją inwestor, tj. Zarząd [...] (a wcześniej Wydział [...], Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie) zabiegał jeszcze pod koniec 1961 r., o czym świadczy skierowane w dniu [...] listopada 1961 r. do urzędniczki Wydziału Gospodarki Terenami wystąpienie, w którym powoływał się on na obietnicę załatwienia "przekazania terenu w ciągu najbliższego tygodnia" (k. [...], t. "[...]"). Prośba ta poprzedzona była wystąpieniem z [...] kwietnia 1960 r. o przekazanie terenu przy ul. [...] objętego lokalizacją nr [...], z uwagi na potrzebę jego ogrodzenia (k. [...], t. "[...]"). Samo natomiast wypowiedzenie użytkowania gruntów objętych ww. lokalizacją – skierowane imiennie do byłych właścicieli gospodarstwa rolnego, za którego część dochodzone jest obecnie odszkodowanie - nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 1958 r. (k. [...], t. "[...]). Skoro zatem do faktycznego objęcia w posiadanie przez inwestora gruntów poza terenem zabudowanym budynkiem [...] nie doszło jeszcze w 1961 r. (i to mimo wydania [...] marca 1958 r. decyzji o przekazaniu mu tego terenu w zarząd i użytkowanie), a wypowiedzenie użytkowania gruntu w obszarze tej lokalizacji jego przeddekretowym właścicielom nastąpiło dopiero w grudniu 1958 r., nie sposób kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego przyjąć, że pozbawienie ich faktycznego władania tym gruntem, będącym częścią należącego do nich gospodarstwa rolnego, nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r. Wówczas wszak takie wypowiedzenie byłoby zbędne. Pominięcie tych dowodów, w procesie rekonstruowania stanu faktycznego sprawy i następnie subsumcja tak ustalonego stanu faktycznego pod normę prawną ujętą w art. 215 ust. 1 u.g.n., oznacza, że podjęte w takich uwarunkowaniach decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2018 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego oceniane być muszą jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Podstawowym wszak obowiązkiem organu administracji publicznej rozpoznającego i rozstrzygającego daną sprawę jest dążenie do ustalenia istnych w niej elementów stanu faktycznego zgodnie z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. Jak stanowi bowiem art. 7 k.p.a. stoją one na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są przy tym w myśl art. 77 § 1 k.p.a. obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego – jak stanowi art. 80 k.pa. - oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyrażona w art. 7 k.pa. i skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.pa. zasada prawdy obiektywnej wyklucza zatem możliwość pominięcia w procesie rekonstruowania stanu faktycznego mających znaczenie i zgromadzonych w sprawie dowodów, co oczywiście nie oznacza, że każdy z nich musi być uznany za wiarygodny. Czym innym jest jednak ocena konkretnego dowodu (jego wiarygodności), a czym innym zignorowanie – jak miało to miejsce w sprawie - jego istnienia. Obowiązek zaś rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Ta natomiast, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (vide: przywoływany w uzasadnieniu skargi wyrok NSA z 23 lutego 2018 r. II OSK 1903/17, lex nr 2458235). Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie w pełni rozpatrzonym. Zasadnym w tym stanie rzeczy jest zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania, które to naruszenie nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło bowiem do nieuzasadnionego i pozostającego w sprzeczności z obrazem stanu faktycznego wyłaniającym się ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wniosku o niespełnieniu w odniesieniu do całego gruntu, pochodzącego z nieruchomości zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], wchodzącego w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], przesłanek do ustalenia na rzecz następców prawnych jej dawnych właścicieli odszkodowania w trybie art. 215 ust. 1 u.g.n. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz.265). Rozpoznając ponownie sprawę, zważywszy na zajęcia przed 5 kwietnia 1958 r. części nieruchomości pochodzącej z tabeli likwidacyjnej Wsi [...] nr [...] budynkiem [...], co wykluczało władnie nim przez dawnych właścicieli, organ uzupełnieni materiał dowodowy o opinię geodezyjną określającą precyzyjnie obszar owego zajęcia. Mając z kolei na względzie spełnienie przesłanek z art. 215 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do pozostałej części tej nieruchomości zleci sporządzenie opinii o jej wartości i podejmie stosowne rozstrzygniecie, które uzasadni w sposób respektujący dyrektywy wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.