II OSK 1471/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1274/20 w sprawie ze skargi K. Z. i J. Z. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia karty ewidencyjnej z wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od K. Z. i J. Z. solidarnie na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1274/20 uwzględnił skargę K. Z. i J. Z. (dalej skarżący) i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2020 r. nr [...] polegającej na odmowie wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w N. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. Pismem z 21 września 2020 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków - po rozpatrzeniu wniosku skarżących - odmówił wyłączenia z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej ww. budynku wskazując, że przedmiotowy budynek stanowi przykład zachowania typowych elementów budownictwa, cech stylistycznych i świadczy o sposobie budowania charakterystycznych dla architektury Miasta N. powstającej w określonym momencie historii miasta. Obiekt posiada cechy budownictwa podhalańskiego i jest cenny dla tego miejsca, wzmacniając jego charakter i dokumentując przebieg historii miejscowości N. Jest przykładem domu budowanego według określonych zasad z zastosowaniem pewnych charakterystycznych elementów, zdobień, ale też technik budowlanych, proporcji, kątów nachylenia dachów itp. Odnosząc się do kwestii przypadkowych remontów prowadzonych przy przedmiotowym obiekcie poinformowano, iż prowadzone były one bez nadzoru konserwatorskiego i w zakresie niezgodnym z uzgodnieniami konserwatorskimi, co zostało stwierdzone podczas przeprowadzonych 19 lutego 2019 r. oględzin obiektu. W trakcie wykonywania czynności związanych z oględzinami budynku stwierdzono, iż wykonane zostały prace budowlane związane z zamurowaniem 2 otworów okiennych w szczycie elewacji wschodniej oraz szczycie lukarny w elewacji północnej. Roboty te nie stanowiły przedmiotu uzgodnienia konserwatorskiego i zostały wykonane samowolnie przez właścicieli obiektu. Przedstawione powyżej fakty stanowią celowe działanie, które jest ukierunkowane na świadome obniżanie wartości architektonicznych obiektu i tym samym ma potwierdzić zasadność wyłączenia obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nie mniej jednak przeprowadzone prace nie wpływają trwale na charakter zabytkowego obiektu. 1.3. Opisaną wyżej czynność zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, zarzucając naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 poz. 282, dalej uozoz) poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji budynku i ustalenie, że budynek posiada wartość historyczną, która pozwala uznać go za zabytek, w sytuacji gdy Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wykazał, że budynek posiada aktualnie taką wartość historyczną, która zasługiwałaby na ochronę, oraz art. 7 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa), a także art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez niepełne wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie przy rozstrzyganiu słusznego interesu skarżących. 1.4. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w piśmie będącym przedmiotem skargi. 1.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 22 stycznia 2021 r. powyższą skargę uwzględnił. Jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie z § 16 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113 poz. 661 ze zm., dalej rozporządzenie) kartę ewidencyjną nieruchomości, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz przechowuje w archiwum zakładowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Z przedstawionej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie wyłączenia karty ewidencyjnej z wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, lecz postępowaniem uproszczonym. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z wyłączeniem karty zabytku z ewidencji nie oznacza jednak, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić w sposób dowolny. Jest oczywiste, że tylko obiekt charakteryzujący się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, może pozostawać ujęty w ewidencji zabytków. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się aktualne fotografie budynku, z których w żaden sposób nie wynikają ewentualne wartości historyczne, artystyczne lub naukowe budynku. Nadto w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie jaka jest treść i zawartość karty ewidencyjnej dla spornego zabytku, gdyż nie ma jej w aktach sprawy. Nie wiadomo też, czy karta ta została zaktualizowana po myśli cytowanego wyżej § 14a rozporządzenia. Jedyne merytoryczne informacje na temat budynku zawarte są w szeroko powyżej zacytowanym opracowaniu pod nazwą "Kwerenda archiwalna i opis domu przy ul. [...] w N." autorstwa mgr W. K., historyka sztuki. Natomiast MWKZ w piśmie z 21 września 2020 r. (w którym odmawia wyłączenia karty z ewidencji zabytków) poświęca temu konkretnemu budynkowi jeden akapit (str. 3 pisma), w którym opisuje jego zabytkowe walory w bardzo ogólny sposób. Równocześnie, mimo że skarżący przedstawili wraz z wnioskiem opisane wyżej opracowanie, organ nie odnosi się do jego treści ani jednym zdaniem. Innymi słowy zaskarżona czynność dokonana przez organ nie poddaje się kontroli Sądu co do zasadności powodów odmowy lub jej braku. Takie działanie narusza przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 8 Kpa. Rozpatrując zatem wniosek skarżących ponownie, organ będzie obowiązany szczegółowo merytorycznie uzasadnić swoje stanowisko, w tym również odnieść się do opracowania przedstawionego przez skarżących. Z tych względów Sąd Wojewódzki uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na jego wynik: 1) art. 145 § 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organ naruszył przepisy postępowania, tj. zasady określone w art. 7 i art. 8 Kpa; 2) art. 22 ust. 2 uozoz poprzez uznanie, że wyłączenie budynku posadowionego przy ul. [...] w N. z wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest uzasadnione. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 4.2. Wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 4.4. Jak zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie uznał, że organ administracji naruszył w rozpoznawanej sprawie art. 7 i art. 8 Kpa. Nie było bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przepisy te miały w sprawie zastosowanie oraz, że organ administracji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem byłaby analiza wartości nieruchomości włączonych do wojewódzkiej ewidencji zabytków, pod kątem uznania ich za zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisy ustawy nie przewidują, by wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego zapatrywania jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując przepisy te nie mogły stanowić wzorca kontrolnego w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z Wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/17). 4.5. Wskazać należy, że przedmiotem postępowania sądowego w niniejszej sprawie nie mogła być sama legalność sporządzenia karty zabytków i umieszczenia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, lecz odmowa wyłączenia z tej ewidencji z uwagi na uznanie, że nieruchomość przestała być zabytkiem stosownie do treści § 16 rozporządzenia. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenił, że takie przesłanki nie zaszły. Nie prowadził on jednak w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż rozpatrując wniosek skarżących ponownie, organ będzie obowiązany szczegółowo merytorycznie uzasadnić swoje stanowisko, w tym również odnieść się do opracowania przedstawionego przez skarżących. 4.6. Dopiero bowiem w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na odmowie wyłączenia zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy odmowy wyłączenia zabytku z ewidencji. Obowiązkiem Sądu I instancji było zatem szczegółowe odniesienie się do kwestii, czy po włączeniu nieruchomości do ewidencji zaszły takie okoliczności, które oznaczałaby utratę, stosowanie do treści z art. 3 pkt 2 uozoz, wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, nie zaś przerzucanie tego obowiązku na organ. 4.7. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona więc szczegółowej analizy legalność zaskarżonej czynności przez pryzmat przesłanki określonej w § 16 ust. 1 rozporządzenia. 4.8. Natomiast drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony ponieważ art. 22 ust. 2 uozoz nie był w ogóle podstawą oceny przez Sąd I instancji zaskarżonej czynności. 4.9. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania celem rozpatrzenia jej z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.