II SA/Gd 451/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Referent Alicja Landowska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 23 stycznia 2009 r. nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 23 stycznia 2009 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza Gminy, na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z 36 ust. 2 pkt L, art. 50 ust. 1,2,3,5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 zwana dalej U.p.s.) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie ustalenia odpłatności na rzecz Gminy za świadczone usługi opiekuńcze, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2006 r., Nr 135, poz. 950) odmówił K. J. przyznania usług opiekuńczych. Organ wyjaśnił, że K. J. będąc osobą w podeszłym wieku prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i ze względu na stan zdrowia do normalnego funkcjonowania potrzebuje pomocy innej osoby. Źródłem utrzymania skarżącej jest renta rodzinna i zasiłek pielęgnacyjny, przy czym miesięczny dochód wynosi 672,11 zł i przekracza dochodowe kryterium uzyskania pomocy z opieki społecznej wynoszące 477 zł. Organ podał, że zgodnie z art. 50 U.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innej przyczyny wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych. Analogiczna sytuacja zachodzi, gdy pomocy nie mogą zapewnić członkowie najbliższej rodziny. Tymczasem członkowie rodziny skarżącej, E. i J. K., zamieszkujący w tym samym co K. J. budynku wyrażają gotowość do niesienia jej pomocy, do której są zobowiązani na podstawie umowy dożywocia, której przyjęcia ta z niewiadomych przyczyn odmawia. Okoliczności te uzasadniają odmowę przyznania skarżącej opieki z pomocy społecznej. W odwołaniu K. J. zarzuciła organowi brak obiektywizmu podczas gromadzenia informacji na temat stosunków panujących w jej domu. Pomimo iż E. i J. K. przyjmując od niej darowiznę w postaci domu i działki zobowiązali się do opieki nad nią, zobowiązania tego nie wypełniają już od wielu lat. Wywiad środowiskowy przeprowadzony przez Gminny Ośródek Pomocy Społecznej jest nierzetelny, gdyż nie odzwierciedla rzeczywistości w jakiej funkcjonuje skarżącą, która jedyną pomoc uzyskuje od życzliwych sąsiadów. Decyzją z dnia 15 czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że K. J. jest osobą samotną. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca zawarła ze swoją siostrzenicą – E. K. oraz jej mężem – J. K. umowę dożywocia (akt notarialny z dnia 25 marca 1991 r. rep. [...]), na mocy której przekazała im gospodarstwo rolne (KW [....]) w zamian za dożywotnie utrzymanie w rozumieniu art. 908 Kodeksu cywilnego. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że E. i J. K. są rodziną K. J. w rozumieniu art. 6 ust. 14 U.p.s., zaś wiążąca strony umowa oraz wspólne zamieszkiwanie nie pozwalają uznać, iż K. J. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Odmienna ocena stanu faktycznego, dokonana przez organ odwoławczy, nie uzasadniała jednak uchylenia decyzji z dnia 23 stycznia 2009 r. z uwagi na prawidłowe rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braku pomocy ze strony najbliższych organ odwoławczy powołał się na wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 18 kwietnia 2005 r. (sygn. akt [...]) oddalający powództwo skarżącej o rozwiązanie umowy dożywocia i wydanie nieruchomości oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w G. z dnia 30 grudnia 2005 r. (sygn. akt [...]) utrzymujący w mocy powyższe orzeczenie. Z treści tych orzeczeń oraz z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym wywiadu środowiskowego wynika, że to właśnie skarżąca odmawiała i odmawia przyjmowania pomocy od mieszkających z nią najbliższych. W związku z tym organ wskazał, że nie sposób przyjąć w przedmiotowej sprawie, iż K. J. jest osobą pozbawioną pomocy, co czyni jej odwołanie bezzasadnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. J. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie w charakterze świadków szeregu osób. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 50 U.p.s. poprzez uznanie, że K. J. nie jest osobą samotną i w konsekwencji odmowę przyznania jej specjalistycznych usług opiekuńczych. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że E. i J. K. nieprawidłowo wywiązują się ze swoich obowiązków wobec niej, wobec czego zmuszona jest do utrzymywania się wyłącznie ze swojej skromnej renty. Deklarowana przez E. i J. K. pomoc przybiera formę złośliwego dokuczania. Ponadto skarżąca przegrała przez Sądem Okręgowym w G. proces o rozwiązanie umowy dożywocia i wydanie nieruchomości, co zakończyło się obciążeniem jej kosztami procesu i wszczęciem egzekucji komorniczej na wniosek E. i J. K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie skarga jest uzasadniona. W jej treści skarżąca kwestionuje ustalenie organu drugiej instancji, że wraz z E. i J. K. pozostaje ona w faktycznym związku, pozwalającym uznać ich za rodzinę w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu rodzina – to osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W ustępie 10 art. 6 powyższej ustawy wyjaśnione jest pojęcie osoby samotnie gospodarującej, którą jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe. W ustawie osoba samotnie gospodarująca występuje w opozycji do osoby w rodzinie. W praktyce prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa utożsamiane jest z samotnym zamieszkiwaniem, jednakże zamieszkiwanie z innymi osobami nie musi oznaczać prowadzenia z nimi wspólnego gospodarstwa domowego. W sytuacjach wątpliwych, czy mamy do czynienia z osobą samotnie gospodarującą czy prowadzącą gospodarstwo z osobami wspólnie zamieszkującymi, powinien rozstrzygać wywiad środowiskowy. Pojęcie rodziny, w rozumieniu przedmiotowej ustawy, nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa, bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty. Za rodzinę w prawie pomocy społecznej uznaje się także osoby spokrewnione i niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W tym ujęciu rodziną jest także związek konkubencki. Jak słusznie zauważa Naczelny Sąd Administracyjny uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 1998 r., I SA 1995/97 ). Odnosząc powyższe rozważania do stanu przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że, w ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z E. i J. K. O prowadzeniu wspólnego gospodarstwa świadczyć może w szczególności wspólne ponoszenie kosztów zakupu produktów spożywczych, wspólne sporządzanie i spożywanie posiłków, wspólne ponoszenie kosztów niezbędnych do wspólnego zamieszkania (woda, prąd, wywóz śmieci). Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca zamieszkuje w tym samym budynku co E. i J. K., jednakże zajmuje w tym budynku wydzielony pokój z kuchnią i ubikacją (wywiad środowiskowy z dnia 23 stycznia 2009 r.). Z treści tego wywiadu wynika także, że K. J. utrzymuje się sama, z renty wraz z zasiłkiem w kwocie 672,11 zł miesięcznie. Natomiast E. i J. K. z różnych względów, w tym wskutek zdecydowanej postawy skarżącej, nie wypełniają obowiązków wynikających z łączącej strony umowy dożywocia. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organy wbrew powyższej zasadzie nie dokonały wyczerpujących ustaleń dotyczących wzajemnych stosunków pomiędzy E. i J. K. a K. J. Także zebrane przez organ pierwszej instancji dowody, w tym wywiad środowiskowy, nie zostały ocenione zgodnie z zasadą wynikającą z przytoczonego wyżej przepisu. Dla ustalenia okoliczności, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z E. i J. K., co pozwala uznać ich za rodzinę w rozumieniu przepisu art. 6 pkt. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej istotna jest realna sytuacja skarżącej, nie zaś istnienie po stronie E. i J. K. zobowiązania wynikającego z umowy dożywocia. Rozważania dotyczące możliwości zapewnienia skarżącej pomocy ze strony rodziny (art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej) mogą być istotne przeprowadzone jedynie w przypadku ustalenia, że E. i J. K. wraz z K. J. stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 ust. 14 ustawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uchylając decyzje obu instancji Sąd stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z E. i J. K., sam bowiem fakt wspólnego zamieszkiwania nie może świadczyć o wspólnym gospodarowaniu. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ uwzględni wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnię przepisu art. 6 ust. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, oraz wynikającą z tego potrzebę poczynienia ustaleń w przedmiocie wskazanych w uzasadnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.