II OKW 1/23

TEZY Termin na wniesienie skargi przewidziany w art. 420 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408). nie podlega przywróceniu na podstawie art. 86 i 87 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie : sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi J. R. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Poznaniu I z dnia 8 grudnia 2023 r. nr 538/2023 w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze postanawia: 1. odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi; 2. odrzucić skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 grudnia 2023 r. nr 538/2023 Komisarz Wyborczy w Poznaniu I (dalej: Komisarz Wyborczy), działając na podstawie art. 421 § 1 w związku z art. 419 § 2 i § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2048 ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy), dokonał zmian w podziale Gminy Suchy Las na okręgi wyborcze. Powyższa uchwała została podana do publicznej wiadomości w dniu 8 grudnia 2023 r. poprzez zamieszczenie jej na stronie internetowej organu wyborczego. W dniu 12 grudnia 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP wpłynęła do Komisarza Wyborczego skarga na postanowienie z dnia 8 grudnia 2023 r. nr 538/2023. Skarga została wysłana przez J.R. W treści skargi zawarto wniosek o przywrócenie terminu do jej złożenia. Do pisma głównego (skargi) załączono – w formie skanu dokumentu (w formacie PDF) – pismo oznaczone jako pismo przewodnie oraz pismo stanowiące skargę na tożsame postanowienie, wniesioną w imieniu grupy 15 osób podpisanych na skardze. Skarżący upoważnili J.R. do ich reprezentowania w tej sprawie. Tego samego dnia, tj. 12 grudnia 2023 r. do Komisarza Wyborczego wpłynęły w formie tradycyjnej (papierowej) tożsame dokumenty, tj. pismo przewodnie oraz skarga na postanowienie z dnia 8 grudnia 2023 r. nr 538/2023 – oba podpisane przez 15 osób, wraz z upoważnieniem J.R. do ich reprezentowania. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o pozostawienie skargi bez rozpoznania. W pierwszej kolejności podniósł, że skarga została wniesiona po terminie, który upłynął w dniu 11 grudnia 2023 r. Po wtóre, skarga została wniesiona przez osobę nieposiadającą legitymacji do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z dwóch przyczyn – z powodu wniesienia po terminie oraz jako niedopuszczalna. Według art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego (w aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 497) na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu i wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny. Jak stanowi natomiast art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego, w zakresie nieuregulowanym w kodeksie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860; dalej: p.p.s.a.) dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy, wynosi 5 dni. Stosownie do art. 421 § 2 Kodeksu wyborczego do zmian w podziale na okręgi wyborcze, o których mowa w § 1 – a zatem do sprawy, której dotyczy zaskarżone postanowienie Komisarza Wyborczego – stosuje się odpowiednio przepisy art. 419 § 2-5 oraz art. 420. Określony w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego termin wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wskazane postanowienia komisarza wyborczego wynosi 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Do terminu wniesienia skargi w tego rodzaju sprawach stosuje się art. 9 Kodeksu wyborczego, który w § 1 stanowi, że ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Stosownie do § 3, jeżeli kodeks nie stanowi inaczej, czynności wyborcze określone kalendarzem wyborczym oraz czynności, o których mowa w § 1, są dokonywane w godzinach urzędowania sądów, organów wyborczych, urzędów gmin oraz konsulatów. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 83 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym równoznaczne z wniesieniem pisma do sądu jest m.in. oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Powyższe oznacza, że w sprawach wymienionych w art. 420 (i art. 421) Kodeksu wyborczego dniem złożenia skargi jest dzień jej złożenia organowi wyborczemu, tj. w siedzibie delegatury Krajowego Biura Wyborczego właściwej dla danego komisarza wyborczego, co dodatkowo musi nastąpić w godzinach urzędowania organu. Termin ten jest wiążący niezależnie od formy wniesienia skargi. Za dopuszczalne bowiem należy uznać zarówno jej złożenie w formie tradycyjnej – papierowej, jak i w formie dokumentu elektronicznego – za pomocą platformy ePUAP (na elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP organu wyborczego), czyli na takich samych zasadach, jakie obowiązują w odniesieniu do skargi do sądu administracyjnego jako pisma procesowego (art. 46 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy odnotować, że zaskarżone postanowienie Komisarza Wyborczego w Poznaniu I z dnia 8 grudnia 2023 r. nr 538/2023 zostało podane do publicznej wiadomości 8 grudnia 2023 r. (piątek) przez jego opublikowanie na stronie internetowej organu (w godzinach urzędowania organu, na co jednoznacznie wskazuje rejestr zmian na tej stronie internetowej). W tej sytuacji, wobec jednoznacznego brzmienia art. 420 § 1 w zw. z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, termin wniesienia skargi na powyższe postanowienie upływał 11 grudnia 2023 r. (poniedziałek). Mając na uwadze, że skarga – zarówno przesłana za pośrednictwem platformy ePUAP, jak i w formie papierowej – wpłynęła do Komisarza Wyborczego dopiero 12 grudnia 2023 r. (wtorek), należy uznać, że została ona złożona z przekroczeniem ustawowego terminu do jej wniesienia, a zatem została spełniona przesłanka do odrzucenia tej skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W skardze (wniesionej za pośrednictwem platformy ePUAP) zawarto wniosek o przywrócenie terminu do jej złożenia skargi. Wprawdzie wniosek ten skierowano do Komisarza Wyborczego, niemniej uznać należy, że jego adresatem jest Naczelny Sąd Administracyjny, który jest właściwy do rozpoznania skargi. Powstaje zatem pytanie, czy w postępowaniu uregulowanym przepisem art. 420 Kodeksu wyborczego dopuszczalne jest przywrócenie terminu do wniesienia skargi na postanowienie komisarza wyborczego. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę na tak zdane pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Jak stanowi cyt. wcześniej art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego, w zakresie nieuregulowanym w kodeksie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem jedynie wymienionych przepisów. Kluczowe znaczenie ma tu sformułowanie, że odesłanie do tychże przepisów następuje odpowiednio. Odpowiednie stosowanie prawa polega na stosowaniu przepisów regulujących jeden zakres odniesienia do drugiego zakresu odniesienia, jednak z uwzględnieniem specyfiki tego drugiego zakresu, co powoduje, że przepisy regulujące pierwszy zakres odniesienia są stosowane wobec drugiego zakresu odniesienia wprost (bez modyfikacji) bądź ze zmianami albo też nie są stosowane w ogóle. Interpretator, ustalając, o którą z tych sytuacji chodzi, powinien posłużyć się wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną. Warto podkreślić, że odpowiednie stosowanie przepisów nie może w żaden sposób zmienić charakteru postępowania, w którym zawarte jest odesłanie, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. uzasadnienie uchwały NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77 i cyt. tam piśmiennictwo). Należy przyjąć, że termin na wniesienie skargi przewidziany w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego nie podlega przywróceniu na podstawie art. 86 i 87 p.p.s.a. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia przede wszystkim specyfika tego postępowania. Zarówno wyjątkowość regulacji zawartej w art. 9 § 1 i § 3 Kodeksu wyborczego, jak i niezwykle krótkie, bo zaledwie kilkudniowe terminy przewidziane dla czynności procesowych w art. 420 tej ustawy, podkreślają wagę terminów w postępowaniach dotyczących okręgów wyborczych w wyborach samorządowych. Z przepisu art. 420 Kodeksu wyborczego wynika, że w przypadku zaskarżenia postanowienia komisarza wyborczego rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 5 dni od wpływu skargi (i uzasadnione w ciągu maksymalnie 5 kolejnych dni). Pominąć też nie można, że dalsze przepisy Kodeksu wyborczego, tj. art. 421 i art. 422, określają właściwym organom terminy dla dokonywania poszczególnych czynności, uzależnione m.in. od kalendarza wyborczego (zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, a obwieszczenie o okręgach wyborczych podawane jest do publicznej wiadomości najpóźniej w 55 dniu przed dniem wyborów). Dodatkowo w doktrynie (por. B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, art. 420) podkreśla się, że przepis art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi. W związku z tym każdy brak powodujący niedopuszczalność skargi lub niemożność nadania jej prawidłowego biegu będzie skutkował pozostawieniem jej bez rozpoznania (przy czym wskazanie na orzeczenie o pozostawieniu skargi bez rozpoznania odnosi się do rozstrzygnięcia organu wyborczego i wynika z nieaktualnego obecnie brzmienia komentowanego przepisu – przyp. NSA). W interesie społecznym jest zatem, aby rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wydane z zachowaniem zasady szybkości postępowania. Na konieczność procedowania z zachowaniem tej zasady zwrócił także uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2013 r. w sprawie Ts 194/12 (OTK-B 2013, nr 4, poz. 407), wydanym w sprawie, w której skarżący zakwestionował m.in. zgodność art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego z Konstytucją. Trybunał, dokonując wykładni art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, podkreślił, że postępowania wszczynane w omawianym trybie jako prowadzone, co do zasady, w toku kampanii wyborczej wymagają przyspieszonego i szczególnego procedowania. Z tym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego koresponduje pogląd doktryny, zgodnie z którym procedura wyborcza oraz jej szczegółowy bieg (tok) zostały poddane "bezwzględnemu" kalendarzowi wyborczemu (zob. W. Kręcisz, Glosa do postanowienia NSA z dnia 21 maja 2018 r., II OZ 584/18, ZNSA 2018, nr 4, s. 73). Odrębne zatem procedowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu (analogicznie do wezwania o uzupełnienie braków formalnych skargi) byłoby nie do pogodzenia z zasadą szybkości i mogłoby stanowić przeszkodę w dochowaniu terminu 5 dni na wydanie rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny, w oparciu o art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. Drugą podstawą odrzucenia złożonej skargi jest jej niedopuszczalność z uwagi na wniesienie przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej. Art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego wyznacza wyczerpująco legitymację do złożenia skargi na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych oraz, na zasadzie odesłania z art. 421 § 2 Kodeksu wyborczego, w sprawach zmiany granic okręgów wyborczych. Legitymacja do wniesienia skargi przysługuje radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15. Wyczerpująca regulacja zawarta w omawianym przepisie nie daje podstaw do stosowania art. 50 § 1 p.p.s.a. Skargi unormowane przepisami Kodeksu wyborczego są odrębnym rodzajem skarg od skarg regulowanych w art. 3 § 2 p.p.s.a., należą bowiem do skarg, o których stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 22 czerwca 2018 r., II OSK 1787/18; CBOSA). Wyborcą w rozumieniu przepisu art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego jest obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze gminy. Przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji prawnej, która zezwala na wniesienie skargi "wyborcom" w określonej liczbie (co najmniej 15), oznacza, że wniesienie skargi będzie skuteczne (dopuszczalne), jeżeli osoby fizyczne ją wnoszące wykażą, że spełniają ustawowy warunek posiadania legitymacji skargowej, tzn. spełniają kryteria wyborcy w rozumieniu art. 420 § 1 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego (B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, art. 420). Skarga będąca przedmiotem rozpoznania została podpisana przez J. R. – jako upoważnioną do reprezentowania 15 osób, których podpisy również zamieszczono w tym piśmie (wniesionym w formie papierowej). Zauważyć należy, że skarga w istocie nie zawiera podstawowego elementu pisma procesowego, tj. nie określa z imienia i nazwiska osób wnoszących skargę, które mogłyby zostać uznane za grupę 15 wyborców, o której mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. W skardze (ani w piśmie przewodnim do niej) nie wskazano ponadto adresów zamieszkania osób, w imieniu których skarga została wniesiona, jak też nie wskazano ich numerów PESEL. Powyższe dane były zaś niezbędne do ustalenia przez Komisarza Wyborczego, czy podpisane osoby posiadają prawa wyborcze, do czego zobowiązuje go treść art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na nieczytelność części podpisów nie jest nawet możliwe ustalenie tożsamości tych osób. Skarga nie dostarczyła informacji pozwalających na przyjęcie, że została ona wniesiona przez grupę 15 wyborców. Wprawdzie z jej treści wynika, że osoby, których podpisy pod nią widnieją, upoważniają J.R. do ich reprezentowania, jednakże dla uznania takiego swoistego pełnomocnictwa za skuteczne również niezbędne jest zidentyfikowanie osób udzielających tego pełnomocnictwa. W tej sytuacji przyjąć należało, że skarga została wniesiona wyłącznie przez J.R. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy zawarł informację o posiadaniu praw wyborczych tylko w odniesieniu do J.R., ponieważ skarga (zarówno wniesiona przez tę osobę za pośrednictwem platformy ePUAP, jak i złożona w formie pisemnej) zawierała wymagane dane tylko tej osoby. Z tego względu skarga podlega odrzuceniu także z tego powodu, że jest niedopuszczalna – złożona przez podmiot nie mający do tego legitymacji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 6 oraz § 3 p.p.s.a. w związku z art. 420 § 1 i § 3 Kodeksu wyborczego orzekł o odrzuceniu skargi (pkt 2 sentencji postanowienia).