VII SA/Wa 1331/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE 1. Zaskarżonym postanowieniem z 11 stycznia 2022 r., znak: NG-O.025.91.2021.JK, Główny Geodeta Kraju (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia R. J. (dalej: "skarżący") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "[...]WINGiK", "organ I instancji") z [...] listopada 2021 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że skarżący pismem z 6 grudnia 2021 r. (skierowanym do organu odwoławczego) wniósł zażalenie na postanowienie [...]WINGiK z [...] listopada 2021 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] października 2002 r., znak: [...], orzekającej o zmianie przebiegu granicy pomiędzy obrębem L., a D. na odcinku obejmującym działki nr [...] i [...] , położone w obrębie L., poprzez: a) odłączenie z ewidencji gruntów obrębu L. działek nr: [...] o pow. 0,01 ha i [...] o pow. 0,03 ha i dołączenie ich do obrębu D., b) działka ewidencyjna z obr. L. o nr [...] odpowiada działce z obr. D. o nr [...] o pow. 0,01 ha, c) działka ewidencyjna z obr. L. o nr [...] odpowiada działce z obr. D. o nr [...] o pow. 0,03 ha, - na podstawie operatu pomiarowego wraz z mapą uzupełniającą i wykazem zmian gruntowych przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. (dalej: "PODGiK") pod nr [...] w dniu 15 października 2002r. Skarżący podniósł: "na mojej działce nastąpiły zmiany do którego nie chce się przyznać ani pierwsza ani druga instancja. Zdaniem organu odwoławczego, zasadniczą przeszkodą do wszczęcia postępowania (na wniosek skarżącego) w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty z [...] października 2002 r. stanowi brak interesu prawnego lub obowiązku po stronie wnioskodawcy, dającego podstawę do skutecznego wniesienia takiego wniosku. Skarżący jest właścicielem dz. ewid. nr [...], położonej w obrębie ewid. D. Decyzja Starosty z [...] października 2002 r., orzekała natomiast o zmianie przebiegu granicy pomiędzy obrębem L., a D. na odcinku obejmującym dz. nr [...] i dz. nr [...], położone w obrębie L. Zatem, Starosta decyzją z [...] października 2002 r. nie orzekał o zmianie danych ewidencyjnych, dotyczących dz. ewid. nr [...], której skarżący jako wnioskodawca jest właścicielem. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie mógł być stroną postępowania administracyjnego, zakończonego ww. decyzją Starosty z [...] października 2002 r., gdyż decyzja ta nie orzekała o jego prawach i obowiązkach. Nie ma też podstaw, aby na jego wniosek mogło zostać wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Organ uznał, że stwierdzenie nieważności tej decyzji nie wpłynęłoby na jego sytuację prawną. Na marginesie dodał, że Starosta decyzją z [...] października 2002 r. orzekł o zmianie przebiegu granicy pomiędzy obrębem L., a D. Zmiana przebiegu granicy pomiędzy obrębami ewid. nie stanowi sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Podstawa prawna, na którą powołał się Starosta w swojej decyzji tj. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454; dalej: "rozporządzenie") wskazuje jedynie, że starosta dokonuje podziału jednostki ewidencyjnej na obręby ewidencyjne i określa ich granice, po zasięgnięciu opinii właściwego miejscowo organu do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej. Przepis ten, ani żaden inny przepis z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, nie przewidywał wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Podnoszone w zażaleniu okoliczności nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W konsekwencji, Główny Geodeta Kraju postanowieniem z 11 stycznia 2022 r., znak: NG-O.025.91.2021.JK, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. 2. R. J., pismem z 10 lutego 2022 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Skarga została uzupełniona pismem procesowym z 22 marca 2022 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 156 § 1, 2, 4, 7 k.p.a. Stwierdził, że: "(...) decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w tym postępowaniu. Zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Dowody na podstawie których wydano decyzję są fałszywe, tj. aparat pomiarowy wraz z mapą uzupełniającą i wykazem zmian gruntowych przyjętych do ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. pod numerem [...] w dniu 15.10.2002 r. " Wniósł o: "(...) dokonanie kontroli aktu prawnego, tj. decyzji Starosty [...][...].10.2002r wydanej niezgodnie z prawem przez organ administracyjny, czyli Starostę [...] oraz kontroli dokumentów na których mocy została wydana ta decyzja. Nakazać z urzędu przywrócenia stanu sprzed naruszeń w terenie i oznaczenia odcinka na którym Starosta orzekł zmianę granicy". Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i "innych poniesionych kosztów w tej sprawie". W uzasadnieniu podniósł m.in., że postanowienie organu odwoławczego jest niepoparte żadnymi dowodami. Jego działka została pomniejszona po zmianach z 0,46 arów na 0,45 ara. Jest to już pierwszy "ślad co do strony". Następnie pozbawiono go w wyniku tych działań dz. nr [...], tj. stromej skarpy z wywłaszczoną częścią służącą jako dojazd do budynków. Zmieniono granicę jego dz. nr [...], położonej w D. pomniejszając ją o około 4 ary. Wyrys dz. nr 22 wykazuje inny przebieg granicy (górną krawędzią skarpy). Działka nr [...] od wielu lat była zagospodarowana i użytkowana przez rodzinę J. Już od 1922 r. granica przebiegała górną krawędzią skarpy. Wykazuje to Sąd Okręgowy w wyroku z [...] maja 1922 r., opisujący że dz. nr [...] jest własnością J. (stroma skarpa). Od tamtego czasu granica przebiegała główną krawędzią skarpy odpowiadającemu przebiegowi w chwili obecnej protokołowi granicznemu i szkicowi granicznemu z 1976 r. (gdzie w tym roku była ponownie ustalona granica, przebieg jej opisano w protokole granicznym i wykazano jej przebieg w szkicu granicznym zawierającym, że przebieg tej granicy przebiega górą skarpy - czyli była to również granica wsi obrębów D. i L.). Skarżący, pismem z 6 grudnia 2021 r. powiadomił [...]WINGiK oraz organ odwoławczy o nieprawidłowościach działania Starosty [...] dotyczących bezprawnych działań i wydania decyzji ostatecznej oraz o orzeknięciu o zmianie granicy wsi D. i L. indywidualnie. W ocenie skarżącego, starosta w ramach swoich uprawnień nie posiada legitymacji prawnej do takich działań, w tym wypadku nie powinien być stroną w postępowaniu, jak również nie powinien wprowadzać zmian gruntowych po wyznaczonym terminie przez ustawodawcę, tj. 1 stycznia 1992 r. Starosta naruszył k.p.a. i prowadził zmianę granicy wsi indywidualnie przekraczając swoje uprawnienia, nie zawiadamiając o tym stron - właścicieli dz. nr [...] i [...], położonych w L., jak i właściciela sąsiedniej dz. nr [...], położonej w D., co było jego obowiązkiem. Podstawę prawną na którą powołał się starosta jest § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który wskazuje, że starosta dokonuje podziału jednostki ewidencyjnej na obręby ewidencyjne i określa ich granice dopiero po zaciągnięciu właściwego miejscowego organu do spraw zagospodarowania przestrzennego i właściwej jednostki statystyki publicznej. Przepis ten, ani żaden inny przepis z zakresu prowadzenia gruntów i budynków nie daje staroście prawa do wydania decyzji ostatecznej. Starosta działał bezprawnie i nie miał żadnej podstawy prawnej do tych działań. Skarżący zaznaczył, że przy takich naruszeniach i łamaniach prawa przez starostę, organ odwoławczy zgodnie z art. 157 2 § k.p.a., powinien wnieść z urzędu o unieważnienie decyzji Starosty z [...] października 2002 r., jak również unieważnić dorobione dokumenty na podstawie których została decyzja wydana, tj. aparat pomiary wraz z mapą uzupełniającą i wykazem zmian gruntowych przyjętych do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. pod nr [...] w dniu 15 października 2002 r. Nadmienił, że jeszcze przed wydaniem decyzji interweniował w tej sprawie w starostwie, ale bez rezultatu. Działania [...]WINGiK oraz organu odwoławczego jest pozbawione całkowitej kontroli w tej sprawie. Wydając postanowienie o odmowie należało wyjaśnić nieprawidłowości w myśl art. 7 k.p.a., jak również przeprowadzić czynności w terenie w celu zobrazowania i wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Starosta nie zmienił granicy obrębów wsi L. i D., ponieważ ta granica jest niezmieniona, lecz dokonał zmiany przebiegu granicy ewid. dz. nr [...] położonej w D., co jest niezgodne z prawem. Z powyższego powodu skarżący został wyłączony z postępowania. Zdaniem skarżącego, nie można indywidualnie dzielić działek, zmieniać granicy obrębów, przekraczając swoje uprawnienia. To należało do organów kontroli. Dodał, że jeżeli decyzja wydana jest niezgodnie z prawem, należało ją przez te organy kontrolujące unieważnić z mocy prawa, wraz z dokumentami na których ona powstała. Po takich działaniach "wróciłoby wszystko do stanu rzeczywistego i przebieg granic obrębów wsi Dą. i L. odpowiadał by przebiegowi granic działki nr [...] położonej w D., jak i działek nr [...] i [...] położonej w L., co wykazują mapy ewidencyjne tych działek z lat 1972 i 1976". 3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, w których odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2002 r. orzekającej o zmianie przebiegu granicy pomiędzy obrębem L. a D. na odcinku obejmującym dz. nr [...] i dz. nr [...] położone w obrębie L. Podstawowym argumentem organów było to, że skarżący nie może być stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] października 2002 r., gdyż decyzja ta nie orzekała o jego prawach i obowiązkach (nie dotyczyła działki skarżącego). Zdaniem skarżącego, Starosta [...] nie zmienił granicy obrębów wsi L.i D., lecz faktycznie dokonał zmiany przebiegu granicy dz. ew. [...], której jest właścicielem. Działka została pomniejszona po tych zmianach z 0,46 arów na 0,45 ara. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącemu. 2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia: - decyzją z [...] października 2002 r. Starosta [...] orzekł o zmianie przebiegu granicy pomiędzy obrębem L., a D. na odcinku obejmującym dz. nr [...] i nr [...] położone w obrębie L. poprzez: a) odłączenie z ewidencji gruntów obrębu L. działek nr: [...] o pow. 0,01 ha i [...] o pow. 0,03 ha i dołączenie ich do obrębu D., b) dz. ewid. z obr. L. o nr [...] odpowiada dz. z obr. D. o nr [...] o pow. 0,01 ha, c) dz. ewid. z obr. L. o nr [...] odpowiada działce z obr. D. o nr [...] o pow. 0,03 ha; - decyzja ta podjęta została na podstawie operatu pomiarowego wraz z mapą uzupełniającą i wykazem zmian gruntowych przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. pod numerem [...] w dniu 15 października 2002 r.; - skarżący jest właścicielem dz. ewid. nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym D.; działka ta bezpośrednio graniczy z działkami będącymi przedmiotem decyzji o zmianie przebiegu granicy pomiędzy wskazanymi miejscowościami. Biorąc pod uwagę powyższe, wskazać należy, że Starosta [...], decyzją z [...] października 2002 r. nie orzekał o zmianie danych ewidencyjnych dotyczących dz. ewid. nr [...], której właścicielem jest skarżący. Decyzja ta orzekała natomiast o zmianie przebiegu granicy pomiędzy obrębem L. a D. na odcinku obejmującym dz. nr [...] i dz. nr [...] położone w obrębie L. Rację mają zatem organy wskazując, że skarżący nie mógł być stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] października 2002 r., gdyż decyzja ta nie orzekała o jego prawach i obowiązkach. Nie ma też podstaw, aby na jego wniosek mogło zostać wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż stwierdzenie nieważności tej decyzji nie wpłynęłoby na sytuację prawną skarżącego. Podstawa prawna, na którą powołał się Starosta [...] w swojej decyzji tj. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) wskazuje, że starosta dokonuje podziału jednostki ewidencyjnej na obręby ewidencyjne i określa ich granice, po zasięgnięciu opinii właściwego miejscowo organu do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej. Podkreślić należy, że aktualnie kwestie te są uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390). Rozporządzenie to weszło w życie 31 lipca 2021 r. Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia, podziału na obręby ewidencyjne i określenia ich granic dokonuje starosta w uzgodnieniu z Głównym Geodetą Kraju, po zasięgnięciu opinii właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej. W ocenie Sądu, błędne powołanie się przez organy na poprzednio obowiązujące rozporządzenie stanowi wadę uzasadnienia lecz nie jest to wada powodująca konieczność uchylenia kwestionowanych rozstrzygnięć. Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4875/21). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. 3. W niniejszej sprawie brak przymiotu strony uniemożliwia skuteczne wniesienie przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2002 r. W związku z tym organy zasadnie, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiły wszczęcia postępowania. Dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 374/22). W niniejszej sprawie taka "oczywistość" wynika z tego, że Starosta [...], decyzją z [...] października 2002 r. nie orzekał o zmianie danych ewidencyjnych dotyczących dz. ewid. nr [...], której właścicielem jest skarżący, lecz decyzja ta określała zmianę przebiegu granicy pomiędzy obrębem L. a D. na odcinku obejmującym dz. nr [...] i dz. nr [...] położone w obrębie L. Zatem wszelkie argumenty skarżącego sprowadzające się do ewentualnej zmiany powierzchni dz. nr [...] (przy braku jakichkolwiek dowodów na to wskazujących), "ukrywaniu prawdy przez organy", innego przebiegu granicy działek (tj. krawędzią skarpy) oraz innego rzeczywistego stanu faktycznego - nie stanowią o przymiocie strony przez skarżącego. Postulat i wniosek skarżącego o konieczności "powrotu do poprzedniego stanu" również nie ma żadnego wpływu na prawidłowe rozstrzygniecie organów w tym zakresie. 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadną.