II GSK 1900/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 721/23 w sprawie ze skargi K.R. na postanowienie Starosty Wodzisławskiego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE K.R. (dalej także: wnioskodawca lub skarżący) złożył do Starosty Wodzisławskiego wniosek o wygenerowanie profilu kandydata na kierowcę (PKK) kategorii D, do którego dołączył orzeczenia: psychologiczne i lekarskie. Starosta Wodzisławski wygenerował profil kandydata na kierowcę kategorii D, a postanowieniem z [...] marca 2023 r. (znak sprawy: nr [...]), wydanym z powołaniem na art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej także k.p.a.) oraz art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn.zm.), zawiadomił wnioskodawcę, że prawo jazdy zostanie wydane po ukończeniu szkolenia dla kandydatów na kierowców oraz po złożeniu egzaminu państwowego. Postanowienie zawierało pouczenie, że nie przysługuje na nie zażalenie, natomiast na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w postanowieniu służy zażalenie do organu administracji wyższego stopnia. K.R. wniósł skargę na postanowienie Starosty Wodzisławskiego z [...] marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 26 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/GL 721/23 odrzucił skargę. Sąd pierwszej instancji, po przeprowadzeniu analizy przepisów określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych uznał, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w grupie postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.). Dopuszczalność drogi sądowej nie wynika również z przepisów szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sąd zaznaczył, że wobec jednoznacznego określenia przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia (postanowienie Starosty Wodzisławskiego z [...] marca 2023 r.) nie było podstaw do zakwalifikowania skargi zawartej w piśmie z 23 marca 2023 r. jako skargi na bezczynność. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. K.R. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wniósł o jego uchylenie i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 58 § 1 pkt. 1 § oraz pkt. 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy wykładnia prowadzi do przeciwstawnego wniosku, tj. dopuszczalności skargi oraz jej rozpoznania, a braki formalne zostały uzupełnione w terminie, co w ocenie skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem wykluczało jej merytoryczne rozpoznanie; - art. 134 § 1 p.p.s.a. i art.141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu zarzutów skargi w zakresie jej dopuszczalności i nieodniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu postanowienia; - art. 45 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione odmówienie skarżącemu prawa do sądowej ochrony jego samodzielności przed nielegalną ingerencją nadzorczą zamknięcie i drogi do sądowoadministracyjnej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że według skarżącego Sąd pierwszej instancji w niesłusznie odrzucił skargę ze względu na jej braki formalne, gdyż skarżący uzupełnił te braki w terminie. W tym miejscu należy przypomnieć, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., a nie jak błędnie odczytał to skarżący na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego skarga nie została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z powodu nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Tej podstawy odrzucenia skargi WSA w ogóle nie powołał, ani nie rozważał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przyczyną odrzucenia skargi było ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że postanowienie wydane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Na zakwestionowane przez skarżącego postanowienie nie przysługuje zażalenie, nie jest ono także postanowieniem kończącym sprawę, ani też nie rozstrzyga tej sprawy co do istoty, a więc nie mieści się ono w grupie postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to także postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), jego sądowej kontroli nie przewidują również przepisy szczególne, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Dotyczy ono wyłącznie kwestii, która wyniknęła w toku postępowania. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce między innymi wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zaskarżone postanowienie Starosty Wodzisławskiego nie należy do właściwości sądu administracyjnego i prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów uzasadniających zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art.141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu zarzutów skargi w zakresie jej dopuszczalności i nieodniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu postanowienia. Mając na uwadze uregulowania wynikające z art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 – 3 p.p.s.a., należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji był zobowiązany w pierwszej kolejności udzielić odpowiedzi na pytanie odnośnie do istnienia drogi sądowej w sprawie ze skargi na postanowienie Starosty Wodzisławskiego zawierające informację o terminie załatwienia sprawy. Ocena odnośnie do braku drogi sądowej w tej sprawie, a w konsekwencji odnośnie do braku dopuszczalności skargi na wymieniony akt, która znalazła wyraz w postanowieniu o odrzuceniu skargi wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie uzasadnia wniosku, że w ten sposób doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W rozumieniu powołanego przepisu granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07; 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wykazała, że rozpoznając sprawę ze skargi na postanowienie Starosty Wodzisławskiego z [...] marca 2023 r. Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (por. wyroki NSA z: 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18), podobnie jak w przypadku, gdyby Sąd ten nie rozpoznał istoty sprawy. Obowiązkiem WSA były przede wszystkim ustalenie i ocena, czy sąd administracyjny jest sądem właściwym w sprawie ze skargi na wspomniane postanowienie, a w konsekwencji, czy ta skarga może skutecznie zainicjować sądowoadministracyjną kontrolę zgodności z prawem tego postanowienia. Ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że nie jest właściwym do rozpoznania skargi wykluczało przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu. Podkreślenia wymaga, że w przypadku naruszenia przepisów o właściwości sądu administracyjnego postępowanie przed tym sądem dotknięte jest wadą nieważności (art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art.166 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi, ze swej istoty nie mogło odnosić się do podniesionych w niej zarzutów dotyczących, zdaniem skarżącego, kwestii merytorycznych, skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP poprzez "nieuzasadnione odmówienie skarżącemu prawa do sądowej ochrony jego samodzielności przed nielegalną ingerencją nadzorczą i zamknięcie drogi do sądowoadministracyjnej kontroli". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że według skarżącego spowodowało to naruszenie podstawowego prawa obywatela jakim jest prawo do sądu, albowiem nie rozpoznano zarzutów skargi, a tym samym zamknięto skarżącemu prawo do odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Omawiany zarzut i jego uzasadnienie potwierdzają, że skarżący błędnie odczytał podstawę odrzucenia skargi przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należy przypomnieć, że zgodnie z powołanym przepisem, sąd rozpoznający sprawę musi być właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły. Posłużenie się przez ustrojodawcę przymiotnikiem "właściwy" oznacza, że czynienie użytku z prawa do sądu ma następować nie przed jakimkolwiek sądem, lecz tylko przed sądem właściwym ze względu na przedmiot sprawy (por. J. Boć [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej; J. Boć, Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 91). Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej." Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami ("w zakresie określonym w ustawie") i wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; ONSAiWSA 2014 r., Nr 4, poz. 55; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2019 r., sygn. akt II GSK 801/19; LEX nr 2740251; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 1909/09; LEX nr 586991). Jak już wyjaśniono zaskarżone postanowienie nie należy do aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego. W sytuacji, gdy sąd administracyjny nie jest sądem właściwym do rozpoznania skargi, to nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 45 Konstytucji RP odmówił skarżącemu prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono mając na uwadze, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r, sygn. akt I OPS 4/07, wyjaśniono, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.