II SA/Gd 159/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 grudnia 2022 r. nr SKO. 421.969.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miastka z dnia 31 października 2022 r. nr SŚRiFA.4702.18.5887.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego A. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarga A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 grudnia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z 31 października 2022 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – M. S. została wniesiona w następującym stanie sprawy: W dniu 12 września 2022 r. Pan A. S. wystąpił do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – M. S.. Decyzją z 31 października 2022 r., Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek nie mógł zostać uwzględniony, gdyż daty powstania niepełnosprawności M. S. nie da się ustalić. Nadto zakres sprawowania przez stronę opieki nad matką jest znikomy i nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia. W wyniku rozpoznania odwołania strony, zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie wskazał, że mając świadomość, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa przychylił się do stanowiska sądów administracyjnych, które wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą, z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Dalej organ odwoławczy podał, że M. S. ma 89 lata. Jest wdową. Posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe. Z jego treści wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną zdolnością do samodzielnej egzystencji. Skarżący, A. S. ,deklaruje, że sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, Oświadczył, że sprawowana przez niego opieka obejmuje podawanie matce śniadania, mierzenie ciśnienia, pomoc przy toalecie, myciu i ubieraniu. Nadto przygotowywanie obiadów i kolacji, pranie i sprzątanie. Z przeprowadzonego na potrzeby niniejszego postępowania wywiadu środowiskowego wynika, że opieka skarżacego nad matką jest znikoma. Obejmuje przygotowanie i podanie śniadania, robienie zakupów raz na 3 dni, raz w tygodniu pomoc w kąpieli, kontakt z lekarzem i załatwianie spraw urzędowych (w razie potrzeby). M. S. mimo podeszłego wieku - jak oświadczyła - jest w stanie sama przygotować sobie posiłek. Nie ma problemu z jego samodzielnym spożyciem. Sama wykonuje wszystkie czynności higieniczne, samodzielnie dawkuje i przyjmuje leki. Nie wymaga pampersowania. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego i jego matki stwierdził, że skarżący ma skłonność do nadużywania alkoholu, a sprawowana przez niego opieka nad matką ma charakter znikomy i ograniczony. Podkreśliło Kolegium, że z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Zaprzestanie, bądź niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane potrzebą wykonywania opieki, które należy rozumieć jako wystąpienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją, bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem Opieki. O istnieniu wskazanego związku przyczynowo-skutkowego przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że rezygnację należy rozumieć nie tylko jako Zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. O braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, nie może w szczególności przesądzać słaba aktywność zawodowa wnioskodawcy (uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2021 r., III SA/Gd 1197/20). Podkreśliło Kolegium, że nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, codzienne ale wyłącznie przez część doby świadczenie pomocy w prowadzeniu i utrzymaniu w należytym stanie gospodarstwa domowego. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku codzienna pomoc, a nie opieka. O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Realizacja recept, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, robienie zakupów, mierzenie ciśnienia, pranie, sprzątanie, gotowanie, pomoc w wejściu pod prysznic, nie stanowią czynności tak bardzo czasochłonnych, które wykluczałyby podjęcie, zatrudnienia. Czynności te nie zajmują tyle czasu, aby determinowały konieczność całkowitej rezygnacji z zatrudnienia (lub jego niepodejmowania) czy też uniemożliwiały podjęcie pracy w ograniczonym jej wymiarze. W ocenie Kolegium, doraźnego przygotowywania i podawania śniadań, robienia raz na 3 dni zakupów, raz w tygodniu pomocy w kąpieli, doraźnego kontaktowania się z lekarzem i załatwiania spraw urzędowych, nie można określić, jako sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest to raczej codzienna pomoc. Ponadto skoro skarżący mieszka wraz z matką, to jeśli sprząta w domu, robi zakupy, pierze, gotuje obiad, to czyni to nie tylko dla niepełnosprawnej matki, ale również dla siebie. Sam bowiem bezpośrednio korzysta z namacalnych efektów tych czynności. Co wymaga podkreślenia, z natury rzeczy, czynności takie jak, pranie, sprzątanie domu, robienie zakupów, nie są wykonywane codziennie. Z kolei przygotowywanie posiłków, zmywanie po nich, czy przygotowywanie ubrań, nie zajmuje więcej niż kilkadziesiąt minut dziennie. Co więcej, posiłki można ugotować dzień wcześniej i ograniczyć się do jego przygrzania w danym dniu. Reasumując, Kolegium uznało, że deklarowane przez skarżącego czynności, nie wymagają od niego rezygnacji z zatrudnienia, ani niepodejmowania pracy zarobkowej. Wszystkie one, z racji pomocniczego charakteru i absorbowania małej ilości czasu, mogą być wykonywane przez osobę pracującą. W zaistniałej sytuacji, Kolegium stanęło na stanowisku, że obecnie nie ma żadnego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia/rezygnacją przez niego z pracy, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Brak jest zatem podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Strona reprezentowana przez pełnomocnika w skardze na tak wydaną decyzję zarzuciła Kolegium naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci zaniechania wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia oraz niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a pogorszającym się stanem zdrowia jego matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucił skarżący, że organy oprały się na ustaleniu pracownika socjalnego jakoby skarżący był osobą nadużywająca alkoholu, podczas gdy z załączonego do skargi oświadczenia skarżącego wynika, że od 11 lat nie pije alkoholu, uczestniczył w terapii w Ośrodku A i ukończył je z wynikiem pozytywnym, ze względu na stan zdrowia wykluczone jest spożywanie przez niego alkoholu. Dodał także, że matka jest osobą leżącą, porusza się po mieszkaniu wyłącznie z pomocą skarżącego. W ocenie skarżącego wadliwe ustalenie stanu sprawy doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz 1634) – dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Mianowicie zgodnie z art. 23 ust. 4aa ustawy jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 i 2270 oraz z 2022 r. poz. 1 i 66), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Także art. 107 ust. 1a pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r.,poz. 2268 ze zm.) stanowi, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast w myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 893) w przypadku przeprowadzania wywiadu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy, wywiad przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie (podkreślenie Sądu), w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. W przedmiotowej sprawie wywiad środowiskowy przeprowadzono w dniu 23 września 2022 r. jednakże bez obecności skarżącego. Z protokołu wywiadu środowiskowego nie wynika bowiem, iż A. S. był obecny podczas jego przeprowadzania, ani też nie wskazano przyczyny jego nieobecności. Protokół ten został podpisany wyłącznie przez podopieczną M. S.. W ocenie Sądu wskazana powyżej okoliczność stanowi naruszenie § 7 ust. 3 wzmiankowanego rozporządzenia, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy mieć bowiem na uwadze, iż pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy stwierdził, iż skarżący ma skłonność do nadużywania alkoholu, a sprawowana przez niego opieka nad matką ma charakter znikomy i ograniczony. Ta okoliczność była wskazywana przez orzekające w sprawie organy jako jeden z argumentów podjętych decyzji. Natomiast poza stwierdzeniem w sporządzonym nieprawidłowo wywiadzie środowiskowym nie ma ona żadnego umocowania w aktach sprawy. Skarżący kwestionuje tą okoliczność podając, że od kilkunastu lat nie pije alkoholu w następstwie przebytej terapii. Kwestia ta nie została w ocenie Sądu należycie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Koniecznym jest zatem jej wyjaśnienie, w szczególności poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sposób odpowiadający przywołanym wyżej przepisom. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z at. 205 § 2 p.p.s.a. Dnia 6 grudnia 2023 r. Zarządzenie: 1. odnotować w Rep., 2. odpis wyroku wraz z uzasadnieniem oraz z pouczeniem o terminie i trybie wniesienia skargi kasacyjnej doręczyć organowi i bez pouczenia pełnomocnikowi skarżącego. Sędzia WSA D. Kurkiewicz