II SA/Łd 921/23

SENTENCJA Dnia 13 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 23 sierpnia 2023 roku nr SKO.4141.231.23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 22 maja 2023 roku, nr [...]. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 23 sierpnia 2023 r. nr SKO.4141.231.23, po rozpatrzeniu odwołania J.C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję, wydaną przez Wójta Gminy B. z 22 maja 2023 r., nr [...]. Wnioskiem z 7 listopada 2022 r. J.C. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną – E.C.. 22 maja 2023 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. decyzją nr [...] odmówił wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną – E.C.. Od powyższej decyzji J.C. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, które zaskarżoną decyzją z 23 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, zauważył, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną, która na podstawie Orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] maja 2019 r., znak: [...], wydanym na stałe, została od lutego 2013 r. uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a daty niepełnosprawności nie da się ustalić – co oznacza to, że spełniony został warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wymieniony w art. 17 ust. 1 ustawy. Organ zważył, iż z przeprowadzonego 16 listopada 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że E.C.: cierpi na postępujący rozwój choroby oczu, depresję oraz nadciśnienie; na stałe przyjmuje leki na nadciśnienie (celem obniżenia ciśnienia w gałce ocznej), leki na depresję i na uspokojenie; leczy się na zwyrodnienie kręgosłupa i problemy żołądkowe; obecnie jest rehabilitowana; po domu porusza się samodzielnie a wychodząc z domu potrzebuje pomocy. Ustalono, że E.C. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wypożyczaniu narzędzi ogrodniczych i budowlanych a jej praca polega na obieraniu telefonów, gdyż resztę obowiązków wykonuje wnioskodawca. Niepełnosprawna dysponuje tabletem na potrzeby działalności gospodarczej - urządzenie jest dostosowane dla osób niedowidzących, posiada specjalne oprogramowanie oraz lupę. W ramach działalności gospodarczej E.C. zatrudnia pracownika. Z uwagi na niepełnosprawność żony J.C. udziela jej pomocy. Od 1,5 roku wnioskodawca nie pracuje (zaniechał prowadzenia działalności gospodarczej), aby udzielać żonie całodobowej pomocy. Skarżący przygotowuje żonie cztery posiłki dziennie oraz napoje w termosie, szykuje ubrania (żona ubiera się sama), pomaga przy nalewaniu wody do wanny, przy wyjściu z wanny i rozwieszaniu ręczników. Raz dziennie wnioskodawca pomaga żonie w ćwiczeniach fizycznych i wyjściu na spacer do lasu, dwa razy dziennie mierzy ciśnienie, raz dziennie - poziom cukru we krwi a pięć razy dziennie podaje leki. Ponadto wnioskodawca cztery razy w tygodniu sprząta mieszkanie, pierze, prasuje, dwa razy w miesiącu zawozi żonę do lekarza, realizuje recepty, dokonuje zakupów, załatwia sprawy urzędowe a w razie potrzeby zawozi żonę dwa razy w tygodniu do kościoła. Ponadto wnioskodawca codziennie przynosi opał, pali w piecu, dwa razy w tygodniu ćwiczy z żoną mowę, czytanie i pisanie. Niepełnosprawna otrzymuje od męża wsparcie w pełnieniu funkcji społecznych: niepełnosprawna jest członkiem zarządu w Polskim Związku Niewidomych Okręgu [...] (na te spotkania raz w tygodniu - w S., dowozi żonę skarżący) oraz członkiem Klubu Szachów dla Osób Niewidomych "[...] (skarżący dowozi żonę, trzy razy w miesiącu do Ł.). Ponadto, w ramach przeciwdziałania depresji i otyłości, skarżący zabiera żonę, raz w roku na kilka dni, nad morze. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu odebrania wyjaśnień od J.C. z 25 lipca 2023 r. przed organem odwoławczym, wynika, że skarżący opiekuje się żoną. Małżonkowie mieszkają razem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Żona posiada znaczny stopień niepełnosprawności z powodu wady wzroku - jest osobą niewidomą. Wcześniej w opiece nad żoną pomagały wnioskodawcy dwie dorosłe córki, jednak obecnie założyły własne rodziny i od [...] lat stałą opiekę nad żoną sprawuje skarżący, natomiast pomoc córek ma charakter sporadyczny - w wyjątkowych sytuacjach. Wnioskodawca wskazał, że żona ma [...] lat i problemy ze wzrokiem miała od dzieciństwa, ale jej stan zdrowia gwałtownie pogorszył się w latach 2012-2013. Musiała wtedy zrezygnować z zatrudnienia. Wcześniej pracowała jako terapeutka uzależnień, była osobą bardzo aktywną. Psychicznie żona wnioskodawcy bardzo przeżyła tę sytuację. Nigdy do końca nie odzyskała równowagi, choć po wielu latach trochę się do niej dostosowała. Oprócz problemów ze wzrokiem żona ma w obu rękach zespół ciaśni nadgarstka i nie ma pewności chwytu a nadto choruje na nadciśnienie. Podopieczna zachowuje dobrą sprawność intelektualną. Wnioskodawca wskazał, że przez 24 godziny na dobę musi zachowywać czujność w opiece nad żoną. W ocenie skarżącego dużo czasu zajmuje przygotowanie i podawanie posiłków żonie: na śniadanie trzeba zrobić kanapki, przynieść je, pokazać gdzie co leży, ostudzić herbatę, być podczas posiłku w pobliżu żeby coś podać. Według skarżącego podobnie wyglądają wszystkie posiłki (co najmniej cztery dziennie). Po posiłkach skarżący wskazywał na sprzątanie, odniesienie naczyń, wyrzucenie resztek, odkurzenie. Wskazał, że żona ubiera się sama, ale skarżący musi jej wszystko naszykować, poukładać, wszystko musi być uporządkowane, żeby mogła sobie poradzić z zakładaniem rzeczy. Skarżący wskazał, że żona stara się sama przemieszczać po domu, ale zawsze on stara się być w pobliżu, żeby jej w razie czego pomagać, gdyż zdarza się, że o coś się potknie, uderzy. Zawsze może w takich sytuacjach liczyć na pomoc skarżącego. Wskazano, że podopieczna sama korzysta z toalety, skarżący tylko sprawdza, czy sobie ze wszystkim poradziła i w razie czego sprząta. Skarżący wskazał, że prowadzenie gospodarstwa domowego należy wyłącznie do skarżącego (sprząta, pierze, zmywa, prasuje, myje podłogi, odkłada rzeczy na miejsce). Skarżący podał, że u żony, w związku z chorobą i zmianą trybu życia, zaczęła występować nadwaga. Dlatego stara się zapewnić jej aktywność fizyczną (jak najczęściej wychodzić z domu, spacerować) i dbać o odpowiednią dietę. Skarżący wskazywał, że jego czynności są rozproszone czasowo, ale musi być w stałej gotowości. Są chwile kiedy nie musi wykonywać żadnych konkretnych czynności, ale podkreślił, że trudno tu o jakiś stały porządek, jeżeli chodzi o rozkład czynności w czasie. Według skarżącego żona nie jest w stanie sama wyjść poza dom i musi mieć do tego asystenta. W swoim domu jest natomiast, w większym zakresie, zdolna do przemieszczania się, ale o wiele pewniej czuje się, kiedy skarżący jest w pobliżu. Kiedy skarżący wychodzi załatwiać jakieś sprawy poza domem, często po powrocie zastaje żonę tam, gdzie ją zostawił, gdyż boi się sama przejść w inne miejsce. Skarżący pilnuje dawkowania leków żony, w jego ocenie dla niej samej byłby to problem - bałaby się, żeby czegoś nie pomylić. Skarżący wskazał, że żona umie posługiwać się alfabetem Braille'a, ale nie robi tego biegle i niechętnie z tego korzysta - woli żeby skarżący jej czytał. Żona prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wypożyczalni sprzętu rolniczego, ale od sierpnia zostanie ona zawieszona. Prowadzenie działalności miało na celu głównie poprawę funkcjonowania psychicznego żony - cel zarobkowy nie był na pierwszym miejscu. Obowiązki żony wnioskodawcy polegały na odbieraniu telefonów i umawianiu się z klientami. W firmie zatrudniony był jeden pracownik, aby realizować zlecone prace. Skarżący angażował się w to tylko w niezbędnym zakresie (towarzyszył żonie tak jak przy innych jej potrzebach występujących w miejscu zamieszkania). W zakresie zapewniania świadczeń zdrowotnych skarżący wskazał, że udaje się z żoną do lekarza (wizyty odbywają co najmniej trzy razy w miesiącu). Dodatkowo skarżący poinformował, że wraz z żoną mają dwoje dzieci. Są dorosłe, mają swoje rodziny i nie angażują się w opiekę nad żoną. Rodzina odwiedza się wzajemnie i utrzymuje dobre relacje. Skarżący nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Do listopada 2021 r. J.C. prowadził działalność gospodarczą (montaż konstrukcji stalowych) gdyż jest wykwalifikowanym spawaczem i ślusarzem. W ocenie organu odwoławczego, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności czynności wykonywanych w ramach sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad żoną, prowadzi do wniosku, że zakres i charakter tej opieki nie wyklucza jednoczesnego wykonywania zatrudnienia lub pracy zarobkowej przez skarżącego. Stan zdrowia niepełnosprawnej żony nie wymaga bowiem całodobowej lub chociażby wielogodzinnej obecności skarżącego przy niepełnosprawnej podopiecznej (z pewnością nie powoduje tego świadczona pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, szykowaniu leków czy przygotowaniu posiłków). W ocenie organu odwoławczego małżonka skarżącego jest osobą niewidomą od 11 lat a z dokonanych ustaleń wynika, że przez ten czas nauczyła się już funkcjonować i poruszać w obrębie własnego mieszkania, ponadto nie jest osobą leżącą i samodzielnie korzysta z toalety. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] marca 2022 r., nr akt [...], E.C. uznana została za całkowicie niezdolną do pracy do 30 września 2025 r. Pomimo jednak legitymowania się przez E.C. orzeczeniem ZUS o całkowitej niezdolności do pracy do 30 września 2025 r., niepełnosprawna prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wypożyczaniu narzędzi ogrodniczych i budowlanych (jej praca polega na odbieraniu telefonów a resztę obowiązków wykonuje zatrudniony pracownik, ponadto podopieczna otrzymuje wsparcie techniczne ze strony skarżącego). W przedstawionym stanie faktycznym organ II instancji nie miał więc wątpliwości co do tego, że niepełnosprawna E.C. wymaga pomocy osoby drugiej a wnioskodawca faktycznie jej tę pomoc zapewnia, niemniej jednak nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez J.C. z prowadzonej działalności gospodarczej, a koniecznością sprawowania opieki nad podopieczną. Wnioskodawca nie wykonuje przy żonie czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej lub wielogodzinnej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego (niepełnosprawna nie jest osobą leżącą, pampersowaną czy też cewnikowaną), nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi (karmienia, ciągłego podawania napojów, podawania leków, podłączania kroplówek, robienia zastrzyków, opatrywania odleżyn). W ocenie organu, opieka nad E. C. nie ma charakteru szczególnego, wymagającego znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, a zatem nie uniemożliwia skarżącemu podejmowania zatrudnienia czy też pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżący może być organizatorem własnej pracy w ramach działalności gospodarczej i ma możliwość zaplanowania i dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze w związku ze sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną. Dodatkowo organ zaznaczył, że w dacie złożenia przez J.C. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. 7 listopada 2022 r., był on uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego na mocy decyzji organu właściwego, przyznającej skarżącemu to świadczenie w okresie od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. Zachodzi tu zatem okoliczność przewidziana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. I mimo, że organ wskazał, że podziela pogląd wypracowany przez orzecznictwo, że nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, gdyż wystąpienie z formalnym wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne jest równoznaczne z wyborem tego świadczenia jako korzystniejszego i jednocześnie z rezygnacją z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego - to jednak organ wskazał, iż 22 maja 2023 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji uchylającej specjalny zasiłek opiekuńczy od 1 maja 2023 r. wskazując, że w toku prowadzonego postępowania w celu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustalono, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej a sprawowaną opieką. Z wyjaśnień organu wynika, że wcześniej w postępowaniach dotyczących przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego tego związku szczegółowo nie weryfikowano, gdyż nie zdawano sobie sprawy, że kwestia ta ma tak istotne znaczenie w tego rodzaju sprawach - wiedzę o jej znaczeniu w postępowaniach dotyczących przyznawania świadczeń dla opiekunów uzyskano po zapoznaniu się z uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego z 20 marca 2023 r., znak: SKO.4141.35.23 w sprawie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, uzasadnione jest stwierdzenie braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad żoną a tym, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie można uznać w tym przypadku, że to właśnie opieka nad żoną, z racji czasochłonności, uniemożliwia skarżącemu aktywność zawodową. Powyższą decyzję zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżący, wskazując m.in., iż decyzja jest niesprawiedliwa, podjęta w sposób pochopny, nie biorący pod uwagę przede wszystkim dobra osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, wniósł o jej oddalenie, powielając argumentację wydanej przez siebie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a). Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 ppkt b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący, jako mąż niepełnosprawnej E.C., jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nadto nie budzi wątpliwości, że E.C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. w dniu [...] maja 2019 roku, potwierdzającym jej niezdolność do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że spełniony został warunek dotyczący osoby wymagającej opieki sformułowany w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kwestią sporną pozostaje natomiast występowanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad żoną, jako jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Dla dokonania oceny, czy w konkretnym przypadku występuje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki organ powinien w pierwszej kolejności ustalić w toku postępowania wyjaśniającego rodzaj i ilość faktycznie wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego czynności opiekuńczych nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a następnie rozważyć czy uniemożliwiają one wnioskodawcy podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (zatrudnienia). Ustalenia w tym zakresie powinny zostać dokonane z poszanowaniem podstawowych reguł procedury administracyjnej, z których wynika przede wszystkim obowiązek działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organ winien zatem w toku postępowania z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jego obowiązkiem jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna zostać dokonana w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Tymczasem zebrany w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego organy wywiodły wniosek o braku bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia), a koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad żoną, jest w ocenie Sądu niewystarczający. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wykładnia celowościowa prowadzi do konkluzji, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Jak prawidłowo wskazuje organ w zaskarżonej decyzji, ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Wyklucza to sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, co nie oznacza jednak konieczności opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Punkt ciężkości tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, CBOSA). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, Kolegium stwierdziło, że analiza czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki nad żoną prowadzi do wniosku, że zakres tej opieki nie wyklucza wykonywania zatrudnienia lub pracy zarobkowej. Organ ustalił, że E.C. nie jest osobą leżącą, pampersowaną czy też cewnikowaną, nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi (karmienia, ciągłego podawania napojów, podawania leków, podłączania kroplówek, robienia zastrzyków, opatrywania odleżyn). Kolegium wskazało, że nie ma wątpliwości co do tego, że żona skarżącego jest osobą niewidomą od 11 lat więc przez ten okres czasu z pewnością nauczyła się funkcjonowania i poruszania w obrębie własnego mieszkania, nie jest osobą leżącą, samodzielnie korzysta z toalety. Ponadto zdaniem organu skarżący może być organizatorem własnej pracy w ramach działalności gospodarczej jako wykwalifikowany spawacz i ślusarz, w związku z czym ma możliwość zaplanowania i dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb niepełnosprawnej małżonki. W konkluzji Kolegium oceniło, że stan zdrowia żony nie wymaga całodobowej lub chociażby wielogodzinnej obecności skarżącego przy niepełnosprawnej podopiecznej. Sąd nie podzielił dokonanej przez Kolegium oceny w ww. zakresie. Podkreślić należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Nie budzi zatem wątpliwości, że intensywność czynności wykonywanych codziennie w związku z opieką nad niepełnosprawnym musi być na tyle duża, że uniemożliwia wykonywanie zajęcia zarobkowego. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie precyzują jakiego rodzaju czynności zalicza się do sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym kontekście, w realiach kontrolowanej sprawy, na podkreślenie i analizę zasługuje ustawowa definicja niepełnosprawności. Stosownie do art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r. ilekroć w ustawie mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepis ten odsyła zatem do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 100 z późn. zm.), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Tak skonstruowana definicja niepełnosprawności w stopniu znacznym wskazuje, że pojęcie opieki nad osobą niepełnosprawną obejmuje zarówno czynności stricte opiekuńcze, do których zalicza się pielęgnację w zakresie samoobsługi, higieny osobistej czy karmienia jak i czynności polegające na koniecznej pomocy niesionej choremu w codziennym funkcjonowaniu, w tym w zakresie prowadzenia gospodarstwa domowego, leczenia i rehabilitacji. Ustawodawca wymaga natomiast, aby celem jednych i drugich było zapewnienie choremu pełnienia ról społecznych. Wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2021 r., poz. 857) w § 29 ust. 1 określa reguły kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Powyższe przepisy wskazują, że ustawodawca do opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym zalicza te czynności, które wynikają z całkowitej zależności osoby od otoczenia, przy czym nie ogranicza ich do podstawowych czynności życia codziennego, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, ale obejmuje także czynności z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. Natomiast udzielanie pomocy polega na wsparciu w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przy ocenie możliwości "samodzielnej egzystencji" należy przede wszystkim brać pod uwagę całokształt schorzeń, na które osoba wymagająca opieki cierpi i z uwagi na ich charakter oraz związane z tym potrzeby niepełnosprawnego (leczenie czy rehabilitację) dokonać wszechstronnej oceny jego rzeczywistych możliwości samodzielnego sprostania podstawowym czynnościom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem w środowisku. W orzecznictwie spotykamy pogląd, podzielany przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. W zakres opieki, o której mowa w art. 17 u.ś.r. wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., II SA/Po 354/22, CBOSA). Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2021 r., III SA/Gd 319/21, CBOSA). Ponadto opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Sam fakt, że podopieczny jest w stanie wykonywać pewne proste czynności samodzielnie, spożywać posiłki czy poruszać się, nie może przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy czy nie usprawiedliwia jej niepodejmowania. Do takiej konkluzji nie może również prowadzić okoliczność, że podopieczny podejmuje aktywność społeczną adekwatną do swoich możliwości zdrowotnych, wykraczającą poza podstawową egzystencję, jak w niniejszym przypadku – członkostwo w zarządzie Polskiego Związku Niewidomych w S. czy klubu [...]. Pomoc opiekuna w takim zakresie odpowiada celowi wyznaczonemu w art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r., tj. pełnieniu przez osobę niepełnosprawną ról społecznych. Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy (wyrok WSA w Gdańsku z 22 listopada 2023 r., II SA/Gd 531/23, CBOSA). Należy jednak podkreślić, że dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb. Decydujące znaczenie mają zatem potrzeby podopiecznego wynikające z jego stanu zdrowia, które determinują zakres niezbędnych czynności, w tym czynności o charakterze pomocowym oraz z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego, o ile są to czynności, których wykonywanie przez wnioskodawcę jest skutkiem niepełnosprawności podopiecznego i gdyby nie sprawowana opieka, to nie byłyby wykonywane lub ich zakres i czasochłonność byłyby mniejszych rozmiarów. Czasochłonność oraz obciążenie fizyczne i psychiczne mają bowiem decydujące znaczenie dla ustalenia, czy opieka sprawowana w zakresie niezbędnym ze względu na potrzeby osoby niepełnosprawnej, skutkuje niemożnością wykonywania pracy zarobkowej. Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, które z zakresu czynności opiekuńczych wykluczyło świadczoną przez skarżącego pomoc oraz czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątnie, itd. Organ winien ustalić jaki jest ciąg czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych rzeczywiście, regularnie wykonywanych przez skarżącego (nie wykluczając czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego w zakresie w jakim konieczność ich wykonywania wynika z niepełnosprawności żony), oraz które z nich są konieczne, z uwzględnieniem specyfiki ograniczeń zdrowotnych żony, w tym dolegliwości natury psychicznej. Należy przy tym ustalić, czy całokształt dolegliwości Pani E.C. powoduje, że niezbędna jest stała obecność i nadzór opiekuna w osobie skarżącego. Wypada bowiem wziąć pod uwagę podnoszone przez skarżącego dolegliwości natury psychicznej oraz depresję stwierdzoną w wywiadzie z 27 kwietnia 2023 r. i związane z nimi potrzeby zarówno w zakresie nadzoru nad codziennym funkcjonowaniem i gotowości niesienia pomocy jak i zapewnienie niezbędnej aktywności społecznej. Organ winien ustalić w toku postępowania wyjaśniającego, czy wszystkie wskazane przez skarżącego czynności są konieczne, aby zapewnić, ograniczonej w możliwościach samodzielnej egzystencji żonie skarżącego, właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Wyjaśnienia wymaga, czy w związku ze stanem zdrowia żony konieczne jest, aby skarżący nie tylko przygotowywał posiłki, ale również czuwał nad tym, żeby żona je zjadła oraz aby wypijała niezbędną ilość napojów, przyjmowała leki o wyznaczonych godzinach. Skarżący podnosi bowiem, że żona co prawda wykonuje sama lub z jego pomocą czynności życiowe, jednak to skarżący musi czuwać, aby w ogóle zostały one wykonane; jeżeli wychodzi załatwić jakieś sprawy to często po powrocie zastaje żonę tam, gdzie ją zostawił, bo sama boi się przejść w inne miejsce. Jednocześnie powinno się pamiętać, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby takiej osoby w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy sprawowanie opieki i rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie przez wnioskodawcę pozostają z sobą w związku (wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, CBOSA). Innymi słowy – wszelkie czynności opiekuńcze, nawet jeżeli są rzeczywiście wykonywane, nie mogą zostać uznane za przyczynę rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., jeżeli nie wynikają z rzeczywistych potrzeb osoby niepełnosprawnej. Co do wskazywanej przez organ możliwości zorganizowania przez skarżącego sposobu wykonywania działalności gospodarczej poprzez dostosowanie rozkładu zajęć do potrzeb sprawowanej opieki, ustalenia organu w tym zakresie są całkowicie dowolne. W postępowaniu w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ bada zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę w kontekście obiektywnych możliwości wykonywania pracy zarobkowej. Nie ma natomiast podstaw do dokonywania ustaleń odnośnie koniecznej regularności czy też jej braku oraz sposobu planowania i organizacji określonego rodzaju działalności gospodarczej. Odnośnie zbiegu uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2023 r. (I OSK 2093/22, CBOSA), warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Oznacza to, że aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji, wskazując na chęć pobierania innego świadczenia. W sytuacji zatem, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru dokonanego w oparciu o art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to przez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne czy też warunkowe, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia. Jednakże, skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ww. ustawy prawo wyboru świadczenia. Brak jest bowiem przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2023 r., III SA/Kr 1196/23, CBOSA). W niniejszej sprawie Kolegium wskazuje, iż podziela powyższe stanowisko jednak jednocześnie podnosi, że organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji uchylającej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z tym, że w toku postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ustalono brak związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną opieką a brakiem aktywności zawodowej skarżącego. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, wszczęcie przez organ I instancji takiego postępowania nie ma istotnego znaczenia da rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Wobec powyższego, w ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności z punktu widzenia podstawy materialnoprawnej określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Braki postępowania dowodowego, którego zakres wynika z przywołanego powyżej przepisu prawa materialnego, dotyczą zarówno decyzji organu II instancji, jak i decyzji organu I instancji. Stąd też zachodzi konieczność eliminacji z obrotu prawnego obu tych aktów. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonają ustaleń dających podstawę do pełnej (faktycznej) oceny możliwości skarżącego do jednoczesnego sprawowania należytej i efektywnej opieki nad niepełnosprawną żoną oraz podjęcia aktywności zawodowej. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.