II OSK 834/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA (del.) Jerzy Stankowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. Zakład Zagospodarowania Odpadów z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 174/20 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w Legnicy oraz W. Z., H. R., J. J. oraz Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Handlowego "K." sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 stycznia 2020 r. nr O-37/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 174/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skarg Prokuratora Okręgowego w Legnicy oraz W. Z., H. R., J. J. oraz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "K." sp. z o.o. z/s w B. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 stycznia 2020 r. nr O-37/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie. C. sp. z o.o. Zakład Zagospodarowania Odpadów złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez bezpodstawne jego zastosowanie, tj. uchylenie prawidłowej decyzji Wojewody Dolnośląskiego, w sytuacji gdy nie istniały podstawy do wydania orzeczenia uchylającego decyzję organu drugiej instancji, będące następstwem dokonania wadliwej oceny zastosowanych w sprawie przepisów, a w szczególności: 1. art. 182, art. 183 § 1 i § 2, art. 184 § 1, § 2, § 3 i § 4 oraz art. 188 k.p.a. przez przyjęcie, że Prokurator Okręgowy w Legnicy miał prawo do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Górowskiego, pomimo że nie brał udziału w postępowaniu przed tym organem, podczas gdy zgodnie z aktualną linią orzeczniczą i poglądami doktryny oraz regułami wykładni należy przyjąć, że jeśli prokurator nie brał udziału w postępowaniu przed zakończeniem postępowania w pierwszej instancji, tj. wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, to nie służy mu prawo do wniesienia odwołania od tej decyzji; 2. art. 15 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a., art. 111 k.p.a. w zw. z art. 183 § 1 k.p.a. polegające na: a. przyjęciu nieznanego kodeksowi postępowania administracyjnego postępowania międzyinstancyjnego, podczas gdy postępowanie administracyjne ukształtowane zostało przez ustawodawcę treścią art. 15 k.p.a. i 104 § 2 k.p.a. wyłącznie jako dwuinstancyjne, b. przyjęciu przez WSA, że postępowanie administracyjne nie kończy sprawy w danej instancji, pomimo przeciwnej regulacji wynikającej z art. 104 § 2 k.p.a., c. przyjęciu przez WSA regulacji art. 111 k.p.a. jako właściwej postępowaniu międzyinstancyjnemu, pomimo że regulacja ta dotyczy wszystkich decyzji w tym ostatecznych, b. przyjęcie, że prokurator jest uprawniony do wszczęcia wyróżnionego przez WSA postępowania międzyinstancyjnego w przypadku braku odwołania stron postępowania, podczas gdy prokurator nie ma uprawnienia do wszczęcia postępowania drugoinstancyjnego, jak i międzyinstancyjnego, a jedynie może przyłączyć się do nich, gdyż prawo wszczęcia postępowania obejmuje tylko postępowanie pierwszoinstancyjne, a jedynie może przyłączyć się do nich, gdyż prawo wszczęcia postępowania obejmuje tylko postępowanie pierwszoinstancyjne, 3. art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyznanie W. Z., H. R., J. J., Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowego "K." sp. z o.o. z/s w B. legitymacji skargowej - pomimo braku interesu prawnego w/w i wobec braku uzasadnienia w zaskarżonym wyroku na jakiej podstawie faktycznej i prawnej sąd tę legitymację skargową przyznał. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Istota zagadnienia prawnego, decydującego o rozstrzygnięciu rozpoznawanej sprawy, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w realiach niniejszej sprawy prokurator skutecznie zgłosił przystąpienie do postępowania przed organem pierwszej instancji i w konsekwencji był uprawniony do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2023 r., poz. 1360), prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Zadania te, jak wynika z art. 3 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy, wykonywane są przez podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach przewidzianych przez ustawę. Sposób procesowy wykonywania wskazanych zadań przez prokuratora na gruncie postępowania administracyjnego został uregulowany w przepisach Działu IV Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 183 § 1 k.p.a. stanowi, że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygniecie sprawy było zgodne z prawem. Należy mieć na względzie, że prokurator nie zgłasza wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, lecz zgłasza swoje przystąpienie do wszczętego postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje fakt, że pismo prokuratora, zgłaszające przystąpienie do postępowania, wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 11 września 2019 r., a więc w dniu wydania decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę składowiska odpadów. W świetle art. 183 § 1 k.p.a. brak jest podstaw do dokonywania oceny czy prokurator powinien, czy też nie, zgłosić przystąpienie do postępowania w terminie wcześniejszym niż dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Poza możliwością oceny pozostają też motywy powodujące podjęcie przez prokuratora określonych działań, jak również ich celowość. Wpłynięcie do organu pierwszej instancji w dniu wydania decyzji pisma prokuratora, zawierającego zgłoszenie przestąpienia do postępowania, obligowało ten organ do doręczenia mu wydanej decyzji, a w konsekwencji uprawniało prokuratora do wniesienia od niej odwołania. Z przepisów art. 182 – 188 k.p.a. nie wynika, aby po zgłoszeniu przystąpienia do postępowania prokurator był zobligowany do podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych, pozwalających uznać, że brał udział w danym stadium postępowania. Bez znaczenia dla oceny przystąpienia do postępowania pozostają okoliczności związane z wewnętrznym obiegiem korespondencji w organie. Organizacja wewnętrznego obiegu korespondencji nie może mieć wpływu na realizację przez prokuratora zadań związanych ze staniem na straży praworządności. W realiach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia pozostają kwestie czy można mówić o istnieniu "postępowania międzyinstancyjnego", jak również czy prokurator może wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji bez względu na to, czy brał udział w postępowaniu przed tym organem. W rozpoznawanej sprawie, jak już wyżej zaznaczono, prokurator zgłosił udział w postępowaniu w dniu wydania decyzji i taki stan faktyczny determinował ocenę prawną skutków procesowych. Zatem stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest inny niż stany faktyczne w sprawach zakończonych, powoływanym przez Sąd I instancji wyrokiem NSA z 3 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 272/08, jak również wyrokiem NSA z 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 431/10, powołanym w skardze kasacyjnej. Z przedstawionych wyżej względów jako niezasadne zostały ocenione zarzuty sformułowane w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 50 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji na wstępie swoich rozważań wskazał, dlaczego w zaistniałej sytuacji procesowej nie znalazł podstaw, aby odmówić pozostałym skarżącym statusu stron postępowania. Skarżący kasacyjnie nie ma racji, że Sąd I instancji był zobowiązany odrzucić skargę pozostałych podmiotów skarżących. Odrzuceniu podlega bowiem skarga podmiotu, który z zasady nie może mieć legitymacji skargowej, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, może skutkować oddaleniem skargi. Zatem wnioskowanie skarżącej kasacyjnie, że istniały podstawy do odrzucenia skargi innych podmiotów niż prokurator nie jest trafne. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4