III OSK 1586/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1987/18 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stosowania przepisów 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.B. 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1987/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stosowania przepisów. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja wydawana w oparciu o art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.) dalej "ustawa o zaopatrzeniu" ma charakter decyzji uznaniowej. WSA podkreślił, że zawarte w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem zawierającym elementy ocenne i nieostre skutkiem czego w takich sytuacjach organ zobligowany jest wykazać poprawność jego rozumienia i przedstawić przekonywujące argumenty. Tymczasem organ wywodząc, że poza przesłankami "krótkotrwałości" i "rzetelności" strona winna legitymować się wybitnymi osiągnięciami w służbie szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, jej charakteru i warunków w jakich ją pełnił, które zdaniem organu pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Takie pojmowanie szczególnie uzasadnionego przypadku jest niewystarczające. W ocenie Sądu I instancji za szczególnie uzasadniony przypadek uznać również należy konkretne zindywidualizowane zasługi skarżącego w służbie, czy też pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa na krótko przed 12 września 1989 r. czego organ nie uwzględnił. W tej sytuacji argumentację organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało uznać za dowolną. Podobnie WSA ocenił sytuację z przesłanką "krótkotrwałości", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu. Pomimo prawidłowego przyjęcia przez organ, że jest to pojęcie nieostre, to równie za nieostre WSA uznał wskazane przez organ jego synonimy. Prawidłowo, w ocenie Sądu I instancji, organ wywiódł, że należy zastosować przesłankę proporcjonalności, przy czym całkowicie ją pomijając uznał, że 4 lata i 8 miesięcy służby przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w porównaniu z całym okresem jej pełnienia wynoszącym 31 lat i 2 miesiące nie można uznać za okres krótkotrwały, z czym Sąd się nie zgodził. Nie zgadzając się z opisanym wyrokiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wywiódł skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: 1/ art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu poprzez jednoznaczne przyjęcie, że Sąd nie podziela, że okresu 4 lat i 8 miesięcy służby przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w porównaniu z całym okresem jej pełnienia wynoszącym 31 lat i 2 miesiące nie można uznać za okres krótkotrwały, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co nawet w przypadku 4 lat i 8 miesięcy w stosunku do 31 lat i 2 miesięcy służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością; 2/ art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu poprzez jednoznaczne przyjęcie, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze, "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie"; 3/ art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu poprzez jednoznaczne przyjęcie, że w ocenie Sądu – za szczególnie uzasadniony przypadek uznać należy również – a właściwie przede wszystkim - konkretnie zindywidualizowane zasługi skarżącego w służbie, czy też pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa na krótko przed 12 września 1989 r., gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazać należy, że w ocenie organu spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r. nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarcza do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" w ocenie organu zachodzi, gdy strona poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego uprawnienia z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bo tylko wówczas można uznać, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek"; II. przepisów postępowania, tj.: 1/ art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ weźmie pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania prawne i wskazania, a przyjmując, że w sprawie zostały spełnione, bądź nie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu dokona wyczerpującej oceny, co do tego czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu, co stanowi rozstrzygnięcie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wywodząc, że jest ona oczywiście bezzasadna wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, iż w związku z brakiem odpowiedzi pełnomocnika organu, czy wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na fakt, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności ocenie zostały poddane zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu i jego zastosowania w realiach przedmiotowej sprawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i 24 ustawy. Z normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie o cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy) chyba, że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy o zaopatrzeniu). Z powyższej definicji wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy o zaopatrzeniu tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże działalności ich nie można określić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest kryterium wyjściowym w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mając w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to może być jednak obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie. Uprawniony jest wniosek, że służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Z uwagi na powyższe regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu wykładać należy jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą której wysokość świadczenia emerytalnego winna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów. Ponadto jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" lecz kryteria te powiązał przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Mając tak przyjęte zasady ustalania "krótkotrwałości służby", zasadnie Sąd I instancji uznał, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, wynoszący 4 lata 8 miesięcy w stosunku do całego okresu jego służby, który wynosi 31 lat i 2 miesiące daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością służby. Nadto organ w pierwszym rzędzie powinien ocenić, czy służba ta ze względu na charakter wykonywanych czynności, może w ogóle być uznana za służbę na rzecz państwa totalitarnego (por. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 2231/21, z 16 listopada 2022 r. III OSK 2657/21). Odnosząc się natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że należy je rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelne działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie mogą one ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Tym samym należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy o zaopatrzeniu normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez skarżącego powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu powyższego pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia przepisów postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi obowiązkiem sądu administracyjnego jest zamieszczenie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania. Obowiązek wynikający z art.141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. należy odczytywać jako określenie kierunku ponownego postępowania przed organem, a nie jako bezwzględny obowiązek określenia szczegółowych czynności, które winien organ podjąć, czy też oznaczenie ocen lub wniosków jakie organ powinien wyprowadzić z poszczególnych czynności wyjaśniających lub przeprowadzonych dowodów. Nadto uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym także wystarczające wskazania co dalszego postępowania. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu zarzut dotyczący wskazań co dalszego postępowania nie mógł spowodować naruszenia art. 151 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania są bowiem rezultatem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.