II OSK 1030/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Po 13/07 w sprawie ze skargi R. C. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. w przedmiocie niewydania opinii dotyczącej wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Po 13/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. C. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającą na niewydaniu opinii dotyczącej wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia 16 kwietnia 2007 r. R. C. zwróciła się do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie opinii na temat planowanego remontu polegającego na wymianie pokrycia dachu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w Krotoszynie. W uzasadnieniu wniosku R. C. podała, że przedmiotowej opinii zażądał od niej organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wniosła zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. W ocenie skarżącej żądanie to jest bezprawne, gdyż opisany budynek nie jest obiektem budowlanym wpisanym do rejestru zabytków. W odpowiedzi na wniosek Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 9 maja 2007 r. zaopiniował pozytywnie remont dachu przedmiotowego budynku, wyjaśniając, że budynek ten jest ujęty w ewidencji zabytków i stanowi istotny element układu urbanistycznego. Po dokonaniu przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 1 czerwca 2007 r. poinformował, że jej wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie zakończonym decyzją lub postanowieniem na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że złożona przez R. C. skarga na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest niezasadna. Nie sposób bowiem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skutecznie zarzucić organowi administracji publicznej bezczynności w sytuacji, gdy ze względu na brak stosownych przepisów prawa organ nie miał możliwości załatwienia sprawy w określonej formie prawnej. Sąd zauważył, że w odniesieniu do wykonywania robót budowlanych w obiekcie budowlanym ujętym w wojewódzkiej ewidencji zabytków, powołana ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje obowiązku legitymowania się przez inwestora uzgodnieniami z organem ochrony zabytków. Takich uzgodnień wymaga tylko zagospodarowanie na cele użytkowe zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru (art. 25 ust. 1 ustawy). Natomiast pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy). Oczekiwanie skarżącej, że uzyska uzgodnienie lub decyzję we wskazanych trybach na prowadzenie remontu na nieruchomości ujętej w wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie ma też podstawy w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Krotoszyna - części Śródmieścia w rejonie ulic [...],[...] i [...] (uchwała nr XXVIII/231/2005 Rady Miejskiej Krotoszyna z dnia 27 stycznia 2005 r. - Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2005 r. Nr 29, poz. 758). Od powyższego wyroku R. C. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek skarżącej z dnia 16 kwietnia 2007 r. o wydanie opinii był w istocie podaniem o wszczęcie incydentalnego postępowania administracyjnego związanego z zamiarem prowadzenia robót budowlanych. O charakterze prawnym rozstrzygnięcia, które powinno być wydane wskutek złożenia przedmiotowego wniosku rozstrzyga przepis art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W tej sytuacji konkluzja Sądu pierwszej instancji, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie miał możliwości załatwienia sprawy "w określonej formie prawnej", jest nieuprawniony. Gdyby natomiast okazało się, że budynek skarżącej nie jest w rzeczywistości objęty żadną formą ochrony konserwatorskiej, to organ powinien był umorzyć postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości, czego nie uczynił. W takiej sytuacji organ, który nie był zobowiązany do zajęcia merytorycznego stanowiska, nie powinien takiego stanowiska wyrażać, przy czym jeżeli już stanowisko zajął, to powinien czynić to na podstawie i w granicach prawa, stosownie do regulacji art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. W opisanej sytuacji uprawniony jest wniosek, że uchylanie się przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od załatwienia sprawy w przewidzianej prawem formie uprawniało skarżącą do złożenia skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. To oznacza, że jest związany zarzutami tej skargi i nie może poza nie wyjść ani też ich domniemywać. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy (nieważność postępowania). Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te nie miały miejsca Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny jedynego zarzutu skargi kasacyjnej - naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, który to przepis przesądza o sądowej kontroli przypadków bezczynności organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przepis ten nie tylko nie został naruszony, ale w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na zarzucaną bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, tak jak tego wymaga przywołana norma prawna, nie mógł być naruszony, a jeżeli tak to wobec braku wskazania innych konkretnych przepisów prawa, które zdaniem strony skarżącej zostały naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny na tym zakończył ocenę zaskarżonego wyroku. Na marginesie tych stwierdzeń trzeba dodać, że przewijający się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w tej sytuacji faktycznej i prawnej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku tak samo jak zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wyżej przywołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.