I OSK 2912/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Karol Kiczka Protokolant: Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. S. i R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 475/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 11 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza solidarnie od E. S. i R.S. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Ke 475/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – orzekając ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 11 marca 2020 r. nr [...], którą organ ten uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2019 r. nr [...] orzekającą w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej zgodnie z [...] własność E. i R. małż. S., poprzez udzielenie [...] zezwolenia na przebudowę napowietrznej linii SN 15 kV relacji [...] krzyżującej się z linią napowietrzną 220 kV relacji [...] na działce nr [...], polegającej na demontażu istniejącej linii napowietrznej SN i budowie linii kablowej SN 15 kV w pasie o pow. 29 m2 i szerokości po ok. 1,5 m od osi linii SN 15 kV, która przecina wschodnią granicę działki nr [...] w odległości ok 12,5 m od południowej granicy działki nr [...] i ok. 7,0 m od północnej granicy działki nr [...], do słupa znajdującego się na działce nr [...] w odległości ok. 8,0 m od wschodniej granicy działki nr [...]oraz ok. 8,5 m od południowej granicy działki nr [...]i ok. 10,0 m od północnej granicy działki nr [...], przy czym powierzchnia terenu trwale ograniczonego wynosi 0,0029 ha - i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W jednakowych w swej treści skargach kasacyjnych, E. S. i R. S., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie: I. (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisu postępowania, a to: art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie odrzucenia skargi, mimo że decyzję Wojewody Świętokrzyskiego zaskarżył oddział spółki [...] S.A. z siedzibą w [...], niemający zdolności sądowej, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji powinien odrzucić skargę i zaniechać jej merytorycznego rozpoznania, II. (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego - przez błędną wykładnię przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 1997 r. Nr 115 poz. 741 ze zm.; dalej w skrócie: u.g.n. , a to: -) poprzez uznanie, że decyzja w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. może zostać wydana na rzecz podmiotu innego niż podmiot, dla którego została wydana decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla danej nieruchomości, mimo że z treści tego przepisu wprost wynika, że "ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" (art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n.), -) poprzez uznanie, że fakt objęcia nieruchomości decyzją o pozwoleniu na budowę skutkuje brakiem podstaw do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. i koniecznością umorzenia postępowania prowadzonego w tym trybie jest nieprawidłowe, mimo że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. wydawana jest w celu uzyskania przez wnioskującego tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, bezprzedmiotowy jest wniosek złożony w oparciu o ten przepis już po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestniczka postępowania - [...] S.A z siedzibą w [...] wnosiła o ich oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (w tym przypadku skarg kasacyjnych), biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skargach. Zarzuty te – jak wyżej wspomniano – były jednakowe w obu skargach kasacyjnych a oparte zostały zarówno na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 1997 r. Nr 115 poz. 741 ze zm.) oraz na istotnym naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Zarzuty te okazały się nieskuteczne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego, wskazać, że zgodnie z treścią art. 58 § 1pkt 5 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Skarżący zaś twierdzili, że skargę do Sadu Wojewódzkiego w tym przypadku składał (cyt.): "oddział spółki [...] S.A. z siedzibą w [...]", niemający zdolności sądowej. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić, gdyż z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, iż - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - nie ulegało wątpliwości, że skarga w niniejszym przypadku pochodziła od [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], a która posiadała zarówno zdolność sądową jak i procesową. W skardze kasacyjnej nie zawarto natomiast żadnych zarzutów procesowych, które pozwalałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie jakiejkolwiek weryfikacji tego poglądu Sądu Wojewódzkiego. Pogląd ten zatem wiązał Sąd Kasacyjny w niniejszej sprawie mimo, że nie znajdował on odbicia w treści sentencji zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki wprawdzie bowiem (jak wynika z uzasadnienia jego wyroku) przyjął, że skargę w tej sprawie wniosła spółka akcyjna to w sentencji zaskarżonego wyroku podał jednak, iż wniósł ją jeden z oddziałów tej spółki ([...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział [...]). Przechodząc natomiast do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić należy, że skarżący zarzucili Sądowi Wojewódzkiemu obrazę art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że zgodnie z w/w przepisem, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis ten ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. W związku z tym, niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. W szczególności zaś nie można uzależniać zasadności wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. od oświadczenia właściciela nieruchomości o wyrażeniu zgody na dysponowanie tą nieruchomością, złożonego w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę dla danej inwestycji publicznej. Ostateczna zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie stanowi tytułu, który umożliwiałby inwestorowi przymusowe wejście na teren działek objętych inwestycją. Ograniczenie zaś tego prawa bezpośrednio na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę pozbawiałoby właścicieli nieruchomości możliwości skorzystania z ochrony przewidzianej w przepisach u.g.n. dla tego rodzaju inwestycji, czy to w formie rokowań (art. 124 ust. 3), czy kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, którą w sytuacji niepowodzenia rokowań organ administracji wydaje na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (vide np. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1570/16 LEX Nr 2190241i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1165/07 LEX nr 483193) Z tych powodów stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż literalna wykładnia omawianego przepisu prowadziła do wniosku, że pozytywnymi a zarazem jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest: zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym (a w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, było uprawnione. Stanowisko to zaś uzasadniało przyjęcie, że pogląd Wojewody Świętokrzyskiego zawarty w zaskarżonej decyzji z dnia 11 marca 2020 r. uchylającej merytoryczną decyzję Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2019 r. orzekającą w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej zgodnie z [...] własność E. i R. małż. S. - i umarzającej postępowanie organu I instancji, nie był prawidłowy. Sam fakt bowiem objęcia nieruchomości decyzją o pozwoleniu na budowę – w świetle treści art. 124 ust. 1 u.g.n. – nie skutkował brakiem podstaw do zastosowania tego przepisu i koniecznością umorzenia postępowania prowadzonego na jego podstawie. Skargi kasacyjne poglądu tego skutecznie nie podważyły, ograniczając się w tym zakresie jedynie krytycznej polemiki z poglądem Sądu. W skargach kasacyjnych zarzucono także Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlega przeniesieniu na inny podmiot, tak jak może mieć to miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących, pogląd ten był błędny. W zdaniu drugim w/w przepisu ustawodawca przewidział bowiem, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (cyt.): "następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" a przepis ten – jak akcentowali skarżący - należy wykładać ściśle. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie podzielił także zapatrywania Wojewody Świętokrzyskiego co do tego, że inwestor nie mógł w niniejszej sprawie ubiegać się o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. z tego względu, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla danej nieruchomości została wydana dla innego podmiotu. Zdaniem Sądu I instancji, który w tym zakresie odwoływał się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293), dalej jako "u.p.z.p.", (cyt.): "decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlega przeniesieniu na inny podmiot, tak jak to może mieć miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 5 u.p.z.p.) czy decyzji o pozwoleniu na budowę – jak to miało miejsce choćby w rozpatrywanej sprawie. Wynika to z charakteru decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która to decyzja służy wyłącznie lokalizowaniu inwestycji mających za zadanie realizację celów publicznych, czyli celów leżących w interesie ogółu. Jej istotą jest ustalenie miejsca i rodzaju zamierzenia inwestycyjnego, nie rozstrzyga natomiast materialnoprawnie kwestii podmiotowej, dotyczącej wnioskodawcy. Z tego też powodu stanowisko Wojewody w omawianym właśnie zakresie nie zasługuje na aprobatę". Jak z powyższego zatem wynika, pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż błędne było stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego co do tego, że inwestor nie mógł w niniejszej sprawie ubiegać się o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. wynikał nie tyle z wykładni w/w przepisu, a z wykładni przepisów ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293),na podstawie której Sąd Wojewódzki przyjął, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlega przeniesieniu na inny podmiot a w konsekwencji stanowisko Wojewody co do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania nie było uprawnione. Skarga kasacyjna ogranicza się jednak tylko do zarzutu opartego na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. a to uniemożliwia Sądowi Kasacyjnemu dokonanie kontroli prawidłowości wykładni dokonanej przez Sąd Wojewódzki przepisów ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza, wskazanego konkretnie przez Sąd, art. 63 ust. 5 tej ustawy. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem obie skargi kasacyjne za nieusprawiedliwione i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.