II OSK 1732/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2412/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2021 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. M. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to jest: - § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. , poz. 1065 - dalej "Rozporządzenie"), - art. 4 i 5 ust 1 pkt 9, 35 ust. 1 pkt 2 i 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) w zw. z - art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293) w zw. z - art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej "k.p.a."), przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dostęp inwestora do spornej nieruchomości od strony ulicy N. nie budzi żadnych wątpliwości, podczas gdy faktycznie, inwestycja ta nie ma dostępu do drogi publicznej, który nie został wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dodatkowo, przy nienależytym zbadaniu przez Starostę dokumentacji przedłożonej przez inwestora w części dotyczącej zapewnienia dostępu inwestycji na działce nr ew. [...] do drogi publicznej, niezgodnej z § 14 ust. 1 Rozporządzenia i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, bez wzywania inwestora do usunięcia tych nieprawidłowości stosownie do uregulowań wynikających z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy dostęp inwestora do działki nr ew. 181 na której prowadzona jest inwestycja, odbywa się za pośrednictwem nieruchomości prywatnych stanowiących współwłasność Wnioskodawcy, które nie są obciążone służebnością drogi koniecznej, co nie może zostać uznane za dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tych przepisów, tym samym uniemożliwiając Skarżącemu jako współwłaścicielowi nieruchomości prawo do korzystania z nich w pełni zgodnie z przeznaczeniem, a dalszą konsekwencją było naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, w sytuacji gdy naruszenie prawa wynikające z niedochowania wskazanych przepisów w tym Rozporządzenia w zakresie braku dostępu inwestycji do drogi publicznej, powoduje, iż z uwagi na oczywistość tego naruszenia prawa, jego charakter oraz skutki, są one rażące, a usunięcie tych naruszeń poprzez eliminację decyzji Starosty z obrotu prawnego ma większą wagę niż zachowanie stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego, przez uznanie, iż decyzja Starosty W. dotknięta jest tego typu wadą, która powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki orzekł prawidłowo o oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 czerwca 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia 25 stycznia 2019 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce ew. nr 181 położonej przy ul. N. w K. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, dlatego Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mianowicie trafnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. (1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny "na pierwszy rzut oka", (2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz (3) przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem nawet oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w tym obrocie niemożliwym do zaakceptowania. Kierując się takim rozumieniem art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a., Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował w zaskarżonym wyroku stanowisko organów nadzoru, zgodnie z którym zakwestionowane pozwolenie na budowę nie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących wymogu zapewnienia przedmiotowej inwestycji dostępu do drogi publicznej. Oczywiście rację ma autor skargi kasacyjnej, że warunkiem wykorzystania nieruchomości na cele budowlane, oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi on być zagwarantowany prawnie. W myśl §3 pkt 1a Rozporządzenia, przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przytoczona treść przepisu Rozporządzenia nawiązuje wprost do art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), definiującego pojęcie "działki budowlanej". Z kolei przepis §14 ust. 1 Rozporządzenia stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Nie ulega wątpliwości, że organ architektoniczno-budowlany, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ma obowiązek sprawdzić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co oznacza m.in. konieczność zbadania dostępu danej działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Weryfikując w świetle wymienionych przepisów udzielone pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie uznał, że działka inwestora nr [...] ma dostęp do drogi publicznej tj. dz. nr 182 leżącej w pasie drogi gminnej – ul. N. w K., co wynika z projektu zagospodarowania terenu oraz dołączonej do projektu budowlanego decyzji Burmistrza K. z 14 listopada 2018 r. zezwalającej na lokalizację na czas nieokreślony dwóch zjazdów z ulicy N. (drogi gminnej ..., dz. nr. Ew. ..., obręb ...) na teren działki nr ..., obręb ... w K. Wprawdzie, jak dostrzegł organ nadzoru, zatwierdzony projekt budowlany nie obejmuje budowy tych zjazdów, ale ich lokalizacja została uwzględniona w projekcie zagospodarowania terenu. Ponadto należy podkreślić, że w projekcie zagospodarowania terenu – sporządzonym na podstawie mapy z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego – zaznaczono ul. N., a ponadto uwidoczniono ją również w wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ozn. KD – droga dojazdowa). W aktach sprawy znajduje się także zawiadomienie Burmistrza z 25 października 2018 r., że dla budynków prognozowanych do wybudowania na nieruchomości dz. nr [...] ustalony numery porządkowe: 13 (...) 13L przy ul. N.. Zauważyć przy tym trzeba, że we wspomnianej decyzji Burmistrza z 14 listopada 2018 r. zezwolona na lokalizację zjazdów indywidualnych na dz. ew. nr [...] z ulicy N., jako drogi gminnej. W tym kontekście przypomnieć warto, że według art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2022 r.), zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie organów nadzoru, że przy rozpoznawaniu sprawy w trybie zwykłym zachodziły podstawy, by uznać za spełniony wymóg z §14 Rozporządzenia. Co istotne, organ architektoniczny dysponował dokumentacją potwierdzającą dostęp przedmiotowej działki inwestycyjnej do drogi publicznej, a jednocześnie brak było przesłanek do szerszego badania statusu prawnego poszczególnych działek tworzących drogę publiczną, a konkretnie ul. N.. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że ani organ nadzoru, ani też Sąd Wojewódzki nie przyjęły założenia, iż warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony w przypadku dostępu tylko do wydzielonego fragmentu drogi publicznej. Sąd Wojewódzki wskazał bowiem, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] jest możliwa ul. N. w kierunku m.in. przez działkę nr [...]2. Ponadto trafnie Sąd zaakcentował, że sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie ustala dostępu inwestycji do drogi publicznej przez działki skarżącego (ozn. nr ew. [...]3 i [...]4), ewentualne zaś korzystanie przez inwestora z działek drogowych skarżącego nie jest więc sankcjonowane decyzją o pozwoleniu na budowę, a skarżącemu jako współwłaścicielowi określonych nieruchomości przysługuje ochrona na drodze cywilnoprawnej. Warto odnotować, iż w podobnej sprawie (dotyczącej inwestycji na dz. nr [...]5 przy ul. N.) tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2022 r. II OSK 1838/21, w którym wskazał, że fakt wykorzystania przez inwestora (właściciela działki [...]5) działek skarżącego wchodzących "w skład" ul. N., stanowi okoliczność faktyczną nie wynikającą z żadnego aktu administracyjnego, a wynikający z tego spór cywilny powinien rozstrzygnąć sąd powszechny. Z powyższych przyczyn niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne, w których podniesiono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisami §14 ust. 1 Rozporządzenia, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Dla porządku należy zaznaczyć, że mylnie strona skarżąca wiąże wymóg wykazania dostępu działki budowlanej do drogi publicznej z obowiązkiem złożenia przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek złożenia oświadczenia, określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest odrębną przesłanką do udzielenia pozwolenia na budowę, obok wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak stanowi przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, łączne spełnienie wymagań z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 sprawia, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że z treści oświadczenia złożonego przez inwestora nie wynika, aby potwierdził w nim dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej, zwłaszcza przez działki skarżącego. Powtórzyć należy w tym miejscu, że obsługa komunikacyjna inwestycji przedstawiona jest w projekcie zagospodarowania terenu, a weryfikacja w tym zakresie dokonywana jest przez organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ rozpatrujący sprawę w trybie zwykłym ocenił przesłankę dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej na podstawie dokumentów urzędowych, którymi dysponował. Natomiast okoliczność, że w tym postępowaniu nie brał udziału skarżący, mogłaby być ewentualnie rozważana jako przesłanka wznowienia postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczą organów nadzoru była ocena, czy rażącym naruszeniem prawa było udzielenie pozwolenia na budowę spornych obiektów na podstawie dokumentacji projektowej, zgromadzonej w postępowaniu zwykłym. W rezultacie zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie ujawniło takich kwalifikowanych wad decyzji, które skutkowałyby potrzebą stwierdzenia jej nieważności. W odniesieniu do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjmuje się w orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi jej podstawę i gdy charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wymienione przesłanki nie wystąpiły, co uzasadniało w konsekwencji orzeczenie przez Sąd Wojewódzki o oddaleniu skargi. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7