II SA/Gl 1309/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 18 maja 2023 r. nr SKOV/428/115/2023 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia 27 marca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 27 marca 2023 r. Burmistrz P. na wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach (wnioskodawca, skarżący) udzielił zezwolenia na usuniecie drzewa gatunku klon rosnącego na terenie działki nr ewid. [...] położonej w W. przy ul. [...]. W tej samej decyzji (w pkt 2) organ uzależnił udzielenie zezwolenia na usunięcie wskazanego powyżej drzewa od zastąpienia go trzema egzemplarzami drzew liściastych gatunku klon, które należy posadzić w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...] na działce nr [...] (obręb [...] przy ul. [...]). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał na art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83d ust. 1, art. 86 ust. 1, art. 4, 5 i 10 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm., w skrócie u.o.p.). Wnioskodawca wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał w nim, że we wniosku złożonym do organu I instancji zawarł prośbę o nieuwzględnianie w decyzji nasadzeń zastępczych. Powołał się na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Zdaniem wnioskodawcy za usunięcie drzew w pasie drogowym organ nie powinien nakładać fakultatywnych, nowych nasadzeń. Nałożenie tego obowiązku łamie zasadę celowości i oszczędności wydatków publicznych. Ponadto wnioskodawca podniósł, iż usunięcie przedmiotowych drzew nie spowoduje straty w środowisku. Zauważył konieczność dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Jednak decyzją z dnia 18 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu decyzji Kolegium przybliżyło przebieg dotychczasowego postępowania. Przypomniało, że w toku postępowania przed organem I instancji w dniu 17 lutego 2023 r. przeprowadzono oględziny w terenie, podczas których stwierdzono, iż wnioskowane do usunięcia drzewo z uwagi na stan zdrowotny i lokalizację nie rokuje szans na dalszy prawidłowy rozwój. Jednocześnie stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przypomniało także, że organ I instancji nakładając obowiązek nasadzeń zastępczych wskazał, że zagospodarowanie pasa drogowego daje w rozpatrywanej sprawie możliwość ich dokonania. Nałożony zaś w tym zakresie obowiązek dotyczy działki oddalonej o około 3,5m od krawędzi drogi. Zdaniem Kolegium organ I instancji, uzasadniając nałożenie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, w sposób obszerny i szczegółowy przedstawił wartość przyrodniczą, kulturową i funkcję przeznaczonych do usunięcia drzew. Dokonał także pomiarów technicznych i oględzin miejsc przeznaczonych do nowych nasadzeń. Wbrew zaś zarzutom odwołania nie doszło tutaj do przekroczenia swobody uznania administracyjnego. Według Kolegium organ I instancji wykazał, iż na terenie wskazanej działki jest miejsce do dokonania nasadzeń. W niniejszej sprawie nie można również stwierdzić, iż nasadzeniom na przeszkodzie stoi przepis prawa, czy też względy bezpieczeństwa powszechnego. W skardze na powyższą decyzję wnioskodawca zarzucił: 1. naruszenie art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 86 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że z przywołanych przepisów miałby wynikać obowiązek nasadzeń zastępczych; 2. naruszenie przepisu art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrod poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rozważenia wszystkich przesłanek, które organ winien wziąć pod uwagę, nakazując dokonania nasadzeń zastępczych w ramach uznania administracyjnego; 3. naruszenie § 78 ust. 2 pkt 6 w związku z § 4 pkt 21 w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów, techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z przytoczonych przepisów jasno wynika, że strefa bez przeszkód to obszar przylegający do jezdni, którego ukształtowanie i zagospodarowanie ograniczają negatywne skutki wypadków i kolizji drogowych związanych z niekontrolowanym zjechaniem pojazdu z jezdni, co oznacza, że droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona; 4. naruszenie § 113 ust. pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z przytoczonych przepisów jasno wynika, że zarządca drogi w ramach bieżącego utrzymania podejmuje czynności techniczne i organizacyjne co najmniej w zakresie utrzymania: roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwiaj negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczanie widoczności; 5. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nadto oparcie ustaleń w sprawie na ustaleniach organu pierwszej instancji, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a są jedynie oparte na przekonaniu organu i własnych obserwacjach i nieudokumentowanych wyliczeniach organu. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto domaga się zasądzenia od Kolegium na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i przedstawione w niej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm., dalej w skrócie "u.o.p.") decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zezwalającą na usunięcie drzewa bez opłaty. W punkcie drugim utrzymanej przez Kolegium decyzji organu I instancji uzależniono udzielenie zezwolenia na usunięcie wskazanego powyżej drzewa od zastąpienia go trzema egzemplarzami drzew liściastych gatunku klon, które należy posadzić w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...] na działce nr [...]. Spór dotyczy właśnie punktu drugiego decyzji, gdyż strona skarżąca kwestionuje nałożony na nią obowiązek nasadzeń zastępczych. Zgodnie z art. 83c ust. 3. u.o.p. wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację. Nałożenie obowiązku nasadzeń zastępczych ma charakter fakultatywny, a więc jego nałożenie uzależnione jest od uznania organu, który kieruje się w tym względzie wskazówkami określonymi w art. 83c ust. 4 u.o.p. Wskazówki wymienione w tym przepisie nie stanowią przy tym zamkniętego katalogu, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności". W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązek nasadzeń zastępczych przewidziano w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...]. W ocenie Sądu okoliczność ta nakładała na organy obowiązek rozważania wpływu nasadzeń na bezpieczeństwo ruchu drogowego odbywającego się na tej drodze. W tym zakresie organ I instancji dostrzegł rangę bezpieczeństwa tj. konieczność dążenia do minimalizowania kolizji. Jednak zarazem wskazał, że nasadzenia alejowe wzdłuż dróg nie są bezpośrednią przyczyną wypadków tylko nadmierna prędkość poruszających się pojazdów oraz brawura kierujących. Zdaniem Sądu takie stanowisko organu nie sposób uznać za właściwe rozważanie wskazanego powyżej wpływu nasadzeń na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Uwzględnienie tego wpływu nie może być sprowadzane wyłącznie to tego, czy nasadzenia te mogą powodować kolizje w ruchu drogowym. Istotne znaczenie zdaniem Sądu ma bowiem także potencjalny wpływ nasadzeń na skutki zdarzeń drogowych, w tym zwłaszcza sytuacji, w których dochodzi do niekontrolowanego zjechania pojazdu z jezdni. Nie można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji, wedle którego przyczyną wypadków jest tylko nadmierna prędkość poruszających się pojazdów czy brawura kierujących. Do wypadków, w tym do niekontrolowanego zjechania z jezdni, dochodzi bowiem także z przyczyn niezawinionych przez kierujących. Ponadto skutki wypadków mogą dotknąć nie tylko sprawców wykroczeń drogowych lecz także inne osoby, które uczestnicząc w zdarzeniu drogowym w żaden sposób nie naruszyły zasad ruchu drogowego. Między innymi z tych względów rozważanie wpływu nasadzeń w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego powinno obejmować nie tylko zagadnienia dotyczące zapobiegania zdarzeniom drogowym lecz także zagadnienia minimalizowania skutków takich ewentualnych zdarzeń. Prowadząc zaś takie rozważania obowiązkiem organów było sięgnięcie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów, techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), czego organy w ogóle nie wzięły pod uwagę. Rozważyć też należało, czy wskazywane przez organ korzyści dla środowiska związane z realizacją nasadzeń zastępczych mogą zostać osiągnięte poprzez realizację tych nasadzeń w innej dostępnej lokalizacji, poza obrębem pasa drogowego. Z art. 83c ust. 4 u.o.p. wynika bowiem wprost obowiązek wzięcia pod uwagę dostępności miejsc do nasadzeń. W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczało to konieczność wyjaśnienia, czy oprócz miejsc wskazanych w decyzji były jeszcze inne dostępne miejsca do nasadzeń (w tym, czy były to miejsca poza pasem drogowym), a jeżeli takie miejsca były, to wymagało to wyjaśnienia dlaczego, mając inne możliwości, organ zdecydował o wyborze miejsca nasadzeń wskazanego w decyzji. Dopiero wyjaśnienie i rozważanie wszystkich wskazanych powyżej okoliczności pozwalałoby przyjąć, że spełniono wymagania stawiane rozstrzygnięciu podejmowanemu w ramach uznania administracyjnego. W konsekwencji wobec braku w powyższym zakresie wystarczających wyjaśnień i rozważań w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję nie sposób także nie dostrzec, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 83a ust. 2a u.o.p. Mianowicie decyzja organu I instancji nie została poprzedzona wystąpieniem do regionalnego dyrektora ochrony środowiska o uzgodnienie jej projektu, jak wymaga tego wspomniany przepis. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania w kwocie 680 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych dotychczas rozważań Sądu. Przede wszystkim w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ rozważy zasadność nałożenia na skarżącego obowiązku nasadzeń zastępczych, biorąc pod uwagę przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów, techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych ,a także przyszły wpływ tych nasadzeń na skutki potencjalnych zdarzeń drogowych. Rozważania dotyczące nasadzeń zastępczych w pasie drogowym będą mogły być prowadzone dopiero po wykluczeniu możliwości takich nasadzeń poza pasem drogowym. W tym celu przed ewentualnym wyborem miejsca nasadzeń zastępczych organ zwróci o wskazanie innych miejsc przez stroną skarżącą. Ewentualne nałożenie obowiązku nasadzeń w pasie drogowym powinno być traktowane jako ostateczność i będzie możliwe jedynie po niebudzącym żadnych wątpliwości wykazaniu przez organ, że wykonanie tych nasadzeń nie naruszy wymogów wynikających ze wskazanego powyżej Rozporządzenia z 24 czerwca 2022 r., a także po wykazaniu, że ich wykonanie w przyszłości nie spowoduje dodatkowego ryzyka dla uczestników potencjalnych zdarzeń drogowych związanych z niekontrolowanym zjechaniem pojazdu z jezdni w sąsiedztwie nasadzeń. Ponadto przed ewentulanym nałożeniem obowiązku nasadzeń zastępczych organ umożliwi stronie skarżącej, jako adresatowi tego obowiązku, wypowiedzenie się co do zamierzonego miejsca, w którym obowiązek tych nasadzeń ma zostać wykonany, w tym umożliwi stronie zajęcia stanowiska co do wpływu zamierzonych nasadzeń na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przed wydaniem decyzji organ dopełni również obowiązek wynikający z art. 83a ust. 2a u.o.p.