II OSK 1130/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 1424/22 w sprawie ze skargi J.D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz J.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1424/22, w wyniku rozpoznania skargi J.D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowanych stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I. sentencji), z rażącym naruszeniem prawa ( pkt. II sentencji); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt III. sentencji); wymierzył Wojewodzie grzywnę w wysokości 1.000 zł ( pkt IV. sentencji); oddalił dalej idąca skargę (pkt V. sentencji) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania ( pkt VI. sentencji). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] (dalej: Starosta) decyzją z dnia 16 lipca 2020 r., znak: AŚ.6743.1.175.2020 wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu trzech wolnostojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej, zlokalizowanych na działce nr [...] w J., gmina [...]. Odwołane od powyższej decyzji wniosła J.D.. W wyniku jego rozpatrzenia Wojewoda decyzją z dnia 10 lutego 2021 r. znak; IF-0.7843.67.2020.KR utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Po rozpatrzeniu złożonej skargi WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 223/21 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 10 lutego 2021 r., zaś wyrok opatrzony klauzulą prawomocności wraz z aktami sprawy został przekazany organowi II instancji w dniu 9 listopada 2021 r. Sam Wojewoda zaś w dniu 22 września 2021 r. otrzymał pismo skarżącej, w którym ta zwróciła się o niezwłoczne ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Następnie strona w dniu 9 maja 2022 r. wniosła ponaglenie, które Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z dnia 17 czerwca 2022 r. uznał za zasadne i stwierdził, iż bezczynność Wejwody miała miejsce, nie miała ona jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Wyznaczono termin załatwienia sprawy do dnia 18 lipca 2022 r. Następnie Wojewoda w dniu 5 wrześni 2022 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: RDOŚ) o udzieleni informacji, czy dla przedmiotowej inwestycji istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Decyzją z dnia 21 września 2022 r. Wojewoda ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty, która została doręczona stronie w dniu 27 września 2022 r., niemniej dzień wcześniej, tj. w dniu 26 września 2022 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) J.D. wniosła skargę na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu jej odwołania. W skardze zarzucono naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.". Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 24.000 zł. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym wyżej wyrokiem wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie badając dopuszczalność skargi – Sąd wojewódzki uznał, iż nie nastąpił przypadek wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu decyzji ostatecznej. Następnie Sąd wojewódzki opisał pojęcie bezczynności i wyjaśnił, że zgodnie ze stanem faktycznym sprawy Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, czym naruszył terminy szybkości postepowania administracyjnego określone w k.p.a. Termin miesiąca przeznaczony na rozpatrzenie odwołania został w ocenie Sądu znacznie przekroczony, gdyż do momentu wydania w sprawie decyzji rozpoznającej odwołanie skarżącej tj. w dniu 21 września 2021 r. od momentu przekazania odpisu prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 września 2021 r. wraz z aktami sprawy (opisanego wcześniej) tj. w dniu 9 listopada 2021 r., a więc przez okres 10 miesięcy Wojewoda przejawił swoją aktywność jednokrotnie – występując w dniu 5 września 2022 r. do innego organu o udzielnie informacji w sprawie. Z uwagi na powyższe Sąd wojewódzki mając na uwadze opieszale i nieskuteczne działanie organu orzekł, że Wojewoda dopuścił się w sprawie bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz postawę organu odwoławczego. Z uwagi jednak na wydanie w sprawie decyzji kończącej postępowania Sąd wojewódzki orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zobowiązania organu do wydania decyzji. Następnie Sąd zdecydował o nałożeniu na Wojewodę grzywny w wysokości 1.000 zł z uwagi na fakt, iż postępowania organu odwoławczego naruszało prawa skarżącej oraz stanowiło przekroczenie zasad konstytucyjnych oraz zasad postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wojewódzkiego sprawie nie wystąpiły natomiast podstawy do zasądzenia sumy pieniężnej, o co wnosiła skarżąca. Środek ten jest bowiem dodatkowym o charakterze dyscyplinująco – represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu. Ponadto, na co zwrócił uwagę Sąd wniosek o przyznanie takiej sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie wskazujące na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością, co w omawianej sprawie nie miało miejsca, gdyż na skutek wniesienia przez Starostę sprzeciwu od zgłoszeni strona nie uzyskała uprawnienia do uruchomienia procesu budowlanego. W tym też zakresie Sąd wojewódzki skargę oddalił, końcowo orzekając o kosztach postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 104 § 1, art. 109 § 1 i art. 39 § 3 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi na bezczynność (26 września 2022 r.), gdyż wydana przez ten organ decyzja z dnia 21 września 2022 r. (IF-0.7843.67.2020. JK) została doręczona pełnomocnikowi skarżącej dopiero w dniu 27 września 2022 r., podczas gdy organ ten we wskazanej dacie wniesienia skargi na bezczynność nie pozostawał bezczynny albowiem w dniu 21 września 2022 r. załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji i jej przesłanie (nadanie) przesyłką rejestrowaną pełnomocnikowi skarżącej; 2) art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 p.p.s.a w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, § 3 i § 5 k.p.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 i art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji Starosty [...], a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uzasadniała wymierzenie grzywny temu organowi w wysokości 1000 zł, podczas, gdy organ ten nie był bezczynny albowiem w dacie wniesienia skargi na bezczynność sprawa była już rozpatrzona przez Wojewodę Dolnośląskiego, co uzasadniało odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie, jej oddalenie. Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania przed Sądem II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych, także zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Ocenia również, czy w sprawie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim określone w art. 189 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie szczegółowej analizy wymagało, czy w związku z uchwałami składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 oraz dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21 skarga na bezczynność powinna podlegać odrzuceniu, zgodnie z wnioskiem skarżącego organu. W pierwszej z wymienionych uchwał (II OPS 5/19) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast w drugiej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że uchwała NSA o sygn. akt II OPS 5/19 obowiązywała już w dniu orzekania przez Sąd wojewódzki. Tym niemniej WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wydanego wyroku zasadnie powiązał kwestię bezczynności organu nie tylko z wydaniem przez organ decyzji rozumianej jako jej podpisanie, ale również z wejściem jej do obrotu prawnego. Uznał, że skoro skarżąca w dniu wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność nie mogła wiedzieć o decyzji organu, bowiem decyzja ta została skutecznie doręczona dopiero po wniesieniu skargi, to nie było przeszkody w jej merytorycznym rozpoznaniu. Stąd też wspomniana uchwała nie będzie miała zastosowania. Stwierdzić należy, że kwestia dotycząca relacji i zależności między podpisaniem a doręczeniem aktu administracyjnego w powiązaniu ze skargą na bezczynność organu nie została szerzej rozwinięta w uzasadnieniu uchwały II OPS 5/19. Była jednak analizowana w późniejszym orzecznictwie. W wyroku NSA z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. II OSK 3377/19, Sąd stanął na stanowisku, że w sytuacji gdy skarżącym domagającym się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, mają oni prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu. Stanowisko to odpowiada także wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności. Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1854/20, NSA wskazał, że "dla prawidłowego zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. konieczna jest właściwa ocena stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie ocena ustania bezczynności jest uwarunkowana nie tylko wydaniem samego aktu. Oczekiwana przez skarżącą decyzja powinna nadto wejść do obrotu prawnego (...). Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem, a stroną, której decyzji nie doręczono". Kwestia ta znalazła również swoje szersze uzasadnienie w uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21. NSA wskazał w niej, że "przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ (...). Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania." Dalej także wskazano, że "nie można więc art. 53 § 2b p.p.s.a., literalnie traktującego o dopuszczalności wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, uznać za samodzielną normę uprawniającą strony postępowania administracyjnego do wniesienia skargi także wtedy, gdy przewlekłość, jako stan faktyczny, nie będzie już istniała w chwili wniesienia skargi ze względu na wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, rozumiane, jako wprowadzenie tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego przez jego doręczenie stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego". Z powyższego wynika, że należy rozróżnić etapy kończące postępowanie administracyjne - pierwszy polegający na podpisaniu aktu przez piastuna funkcji organu lub osoby upoważnionej i drugi polegający na jego uzewnętrznieniu poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego. Dopiero po ziszczeniu się obu tych warunków można mówić o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Mając na uwadze, że przywołana uchwała odwołuje się w uzasadnieniu do poprzedniej uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, ponadto zarówno skarga na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zostały zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd, a umieszczenie przez ustawodawcę ich w tych samych jednostkach redakcyjnych pozwala na uznanie tożsamego ich charakteru prawnego. Dlatego też w sprawach dotyczących zarówno przewlekłego prowadzenia postępowania jak i bezczynności organów administracji publicznej należy, dla prawidłowego zastosowania powyższych uchwał, uwzględniać nie tylko kwestię wydania aktu, ale również jego doręczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że powołane uchwały będą miały zastosowanie do spraw, w których skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona nie tylko po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, ale również po jego doręczeniu stronie, która taką skargę wnosi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa objęta skargą kasacyjną mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, bowiem została wniesiona co prawda po wydaniu decyzji Wojewody Dolnośląskiego kończącej postępowanie, jednak przed jej doręczeniem stronie. Oceniając zaś podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty NSA uznał je za nieusprawiedliwione, mając na uwadze, że wskazują na naruszenie wymienionych w ich treści przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało polegać na bezpodstawnym orzeczeniu o bezczynności oraz stwierdzeniu, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organ wydał decyzję i nie pozostawał w chwili wniesienia skargi bezczynny. W tym stanie rzeczy skoro Sąd wojewódzki nie dopuścił się zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.