I OSK 2700/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1309/23 w sprawie ze sprzeciwu Gminy Miasta Rzeszów od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 maja 2023 r., nr DLI-IX.7615.193.2020.SC w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1.uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy Miasta Rzeszów kwotę 1020 (słownie: tysiąc dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1309/23 oddalił sprzeciw Gminy Miasta Rzeszów (dalej także: skarżąca kasacyjnie) od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii (dalej także: organ) z 17 maja 2023 r., znak: DLI-IX.7615.193.2020.SC, którą organ - po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta Rzeszów od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 19 czerwca 2020 r., znak: N-III.7570.1.671.2017 orzekającej w punkcie pierwszym o ustaleniu odszkodowania w wysokości 118 767,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w R. w obrębie [..], oznaczonej jako działka nr [..], o pow. 0,0569 ha i przyznaniu jednocześnie ustalonej kwoty dotychczasowym współwłaścicielom, stosownie do posiadanych udziałów, w punkcie drugim orzekającej o odmowie uwzględnienia wypłaconej współwłaścicielom przez Gminę Miasto Rzeszów zaliczki wynoszącej 70% kwoty odszkodowania ustalonego przez Wojewodę Podkarpackiego w decyzji z 15 grudnia 2017 r., znak: N-III.7570.1.671.2017 – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z 19 czerwca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Gmina Miasto Rzeszów, obejmując odwołaniem całość rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania zakwestionowano natomiast stanowisko organu dotyczące odmowy zliczenia na poczet odszkodowania już wypłaconej zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody Podkarpackiego z 15 grudnia 2017 r., znak: N-III.7570.1.671.2017. Stanowisko w tej kwestii organ I instancji zajął w pkt 2 decyzji. Uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy z 16 marca 2000 r. utracił swoją aktualność, zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344; dalej: u.g.n.) Oznacza to konieczności sporządzenia nowego operatu, co skutkuje przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zasada dwuinstancyjności wymaga zatem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Równolegle w decyzji Minister odniósł się do kwestii uwzględnienia w zaskarżonej decyzji wypłaconej zaliczki. Organ uznał, że podziela zarzuty odwołania, a nie podziela stanowiska organu I instancji. Gdy zaliczka tytułem należnego odszkodowania została wypłacona, nie może dojść do ponownego przyznania odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w części, która przewyższa kwotę już wypłaconą. Ustalając odszkodowanie organ powinien określić w decyzji kwotę należnego odszkodowania, uwzględniając kwotę już wypłaconą. Uzasadniając oddalenie sprzeciwu Sąd I instancji zastrzegł, że dokonuje kontroli w zakresie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., natomiast nie weryfikuje prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji ocenił jako uzasadnione. Równocześnie Sąd I instancji stwierdził, że akceptuje stanowisko Ministra dotyczące zaliczenia na poczet odszkodowania zaliczki już wypłaconej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Rzeszów, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprzeciwu "w trybie art. 188 p.p.s.a." oraz o zasądzenie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem obydwu instancji. Sądowi I instancji zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 136 § 1, art. 138 § 2 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż przeprowadzenie przez organ odwoławczy w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego wykroczy poza zakres postępowania dowodowego uzupełniającego i naruszy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzasadniając postawiony zarzut skarżąca kasacyjnie stwierdziła, powołując się na wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 46/22, iż przeprowadzeniu postępowania dowodowego w drugiej instancji nie stoi na przeszkodzie zasada dwuinstancyjności postępowania wynikająca z art. 15 k.p.a. Organ, gdyby tylko stosował przepisy o terminach załatwiania spraw, mógł orzec merytorycznie na podstawie ważnego operatu szacunkowego, powinien był więc przeprowadzić dowód z nowego operatu szacunkowego dopuszczonego przez siebie. Ponadto, Sąd I instancji błędnie pojmuje relację pomiędzy art. 138 § 2 a art. 15 k.p.a. Jak wskazuje w/w wyrok NSA, zasada dwuinstancyjności postępowania powoduje, że "postępowanie przed organem drugiej instancji nie może ograniczać się wyłącznie do zbadania zasadności odwołania, ale polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że zakres sprawy administracyjnej w rozpoznawanym przypadku nie ulegał zmianie na skutek wniesienia odwołania. W dalszym bowiem ciągu sprawa ta dotyczyła wywłaszczenia tej samej nieruchomości i ustalenia słusznego odszkodowania za tę nieruchomość." Wyrok ten został wydany w identycznym tle prawnym, też była to sprawa o ustalenie odszkodowania za odjęte ex lege w związku z ostatecznością decyzji z.r.i.d. prawo własności nieruchomości. Sprzeciw został prawomocnie uwzględniony przez NSA. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Motywując swoje stanowisko, organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a wskazane przez organ odwoławczy okoliczności - utrata aktualności operatu szacunkowego - uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, operat szacunkowy z dnia 16 marca 2020 r., stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania, utracił swoją aktualność i w związku z upływem ponad dwóch lat liczonych od daty sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, organ odwoławczy nie miał możliwości przeprowadzenia jego analizy. Ponadto, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji; dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając między innymi istniejące w dacie orzekania okoliczności faktycznie. Charakter i ranga tej przesłanki bezspornie wykluczają zatem możliwość dokonywania wyceny nieruchomości - lub korygowania już sporządzonej - wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego, skoro organ odwoławczy uprawniony jest jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania ww. zmian w przedmiotowym postępowaniu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Jednocześnie organ podniósł, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 46/22, na który powołuje się skarżąca kasacyjnie, nie dotyczył, jak w przedmiotowej sprawie, nieaktualności operatu szacunkowego, a zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, które w ocenie organu odwoławczego zawierał wady wykluczające możliwość ustalenia na jego podstawie wartości spornej nieruchomości i określenia wysokości należnego odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając zasadność sprzeciwu, co jest koniecznym warunkiem do podjęcia następnie przez sąd decyzji o zastosowaniu art. 151a § 1 bądź 2 p.p.s.a., sąd ograniczony jest zakresem badania, wyznaczonym w art. 64e p.p.s.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia zatem istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłankami uzasadniającymi zastosowanie tego przepisu są zatem dwie okoliczności, które muszą zaistnieć łącznie, jednym z warunków jest, aby organ I instancji dopuścił się przy wydaniu decyzji naruszenia przepisów postępowania. Z zaskarżonej decyzji Ministra nie wynika, aby takie naruszenia zostały stwierdzone. W dacie wydania decyzji przez organ I instancji, materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy był aktualny. Organ odwoławczy zaś wskazał, że bezpośrednim i wyłącznym powodem do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. była utrata aktualności operatu szacunkowego. Do utraty jego aktualności nie doszło jednak z powodu zaniechań organu I instancji. Operat został sporządzony 16 marca 2020 r. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione 25 czerwca 2020 r. i wpłynęło do organu odwoławczego 6 lipca 2020 r., zaś pierwsze czynności w sprawie Minister podjął w kwietniu 2023 r. Utrata aktualności operatu nie była zatem skutkiem naruszenia przepisów postępowania, w tym regulujących terminy załatwiania spraw, przez organ I instancji. Skoro Minister nie zarzucił organowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, to nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji niezasadnie uznał, że sprzeciw podlega oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Skoro organowi I instancji nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to przeprowadzone przez ten organ postępowanie jest prawidłowe. W takiej sytuacji, wobec ewentualnej zmiany okoliczności czy, jak w niniejszym przypadku, utraty aktualności przez operat szacunkowy, podjęcie czynności związanych z aktualizacją materiału dowodowego mieści się w granicach merytorycznych kompetencji organu II instancji i nie może naruszać art. 15 k.p.a., zasadny jest zatem także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu. Postępowanie wszak jest przeprowadzone przez organy obu instancji w zakresie przysługujących im kompetencji. Jeżeli organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami, to wszelkie czynności dowodowe organu II instancji nie będą wykraczały poza zakres art. 136 § 1 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że z warunkami zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. koreluje brzmienie art. 136 § 2 k.p.a., który umożliwia odstąpienie przez organ odwoławczy od zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i samodzielne rozstrzygnięcie sprawy na wniosek strony odwołującej się, właśnie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Jest to zatem warunek konieczny i wprowadzony przez ustawodawcę w sposób konsekwentny. Warunek ten nie może być pomijany przy ocenie legalności decyzji kasatoryjnej na etapie rozpoznawania sprzeciwu przez sąd administracyjny. Z podanych względów, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Uwzględniając przywołane regulacje, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.