I OSK 298/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S., Z. S., K. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 161/22 w sprawie ze skargi G. S., Z. S., K. S. i K. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 listopada 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.58.2021.AG w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt. II SA/Gd 161/22 oddalił skargę G. S., Z. S., K. S. i K. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 listopada 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.58.2021.AG w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawa drogowa"), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej, powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomość jedynie w przypadku formalnego (pisemnego) złożenia oświadczenia woli o wydaniu nieruchomości, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją wskazanego przepisu do zwiększenia kwoty odszkodowania wystarczające jest dorozumiane wydanie nieruchomości przez właściciela, które może przejawiać się m.in. milczącym wydaniu nieruchomości czy też w nieczynieniu przeszkód w realizacji inwestycji drogowej na terenie wyznaczonym przez organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zaakcentować należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domniemywania i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W złożonej od zaskarżonego wyroku skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. Natomiast kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, wadliwość w tym zakresie może być pochodną błędnej wykładni lub wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych przypadków łącznie. W rozpatrywanej sprawie nietrafnie postawiono zarzut błędnej wykładni przepisu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.; aktualnie: Dz.U. z 2024, poz. 311 – dalej jako: "specustawa drogowa"), zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że przyjął on, że odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej, powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomość jedynie w przypadku formalnego (pisemnego) złożenia oświadczenia woli o wydaniu nieruchomości. Skarga kasacyjna argumentuje, że zgodnie z prawidłową interpretacją wskazanego przepisu do zwiększenia kwoty odszkodowania wystarczające jest dorozumiane wydanie nieruchomości przez właściciela, które może przejawiać się m.in. milczącym wydaniu nieruchomości czy też w nieczynieniu przeszkód w realizacji inwestycji drogowej na terenie wyznaczonym przez organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stawiany Sądowi pierwszej instancji zarzut błędnej wykładni przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej jest niezasadny z tej przyczyny, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, literalnie zaaprobowano stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, że skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora". W kontekście przytoczonej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zarzut błędnej wykładnie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, z przyczyn opisanych w skardze kasacyjnej nie przystaje wręcz do okoliczności tej sprawy. Sąd Wojewódzki powołując się na orzecznictwo argumentował, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest, aby - w terminie - określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi. Jakkolwiek oceniana skarga kasacyjna stawia Sądowi pierwszej instancji zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, to uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się w istocie na zastosowaniu tego przepisu. Skarga kasacyjna pomija jednak, że Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że konkretne okoliczności tej sprawy, szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prowadzą do wniosku, że do wydania nieruchomości nie doszło - w terminie - o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o wydaniu odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Zaakcentować jednocześnie trzeba, że zarzutami skargi kasacyjnej nie objęto ustaleń faktycznych zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, ani przepisów postępowania. To oznacza, że prawidłowość postępowania administracyjnego, jak i ocena zebranego materiału w tej sprawie materiału dowodowego nie jest kwestionowana przez skarżących kasacyjnie. To z kolei powoduje, że ustalenie dotyczące niedochowania terminu ustawowego, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej pozostaje niekwestionowane. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez jego błędne zastosowanie, nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.