II OSK 1825/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2023 r, sygn. akt II SA/Wr 649/22 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 lipca 2022 r., nr IF-O.7840.1.241.2022.KMB-1 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Gminy [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 649/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. K. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 26 lipca 2022 r., nr IF-O.7840.1.241.2022.KMB-1, którym po rozpoznaniu zażalenia Gminy [...], uchylono postanowienie Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia 6 grudnia 2021 r., nr ABP.6740.1.749.2020.JC, a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 6 grudnia 2021 r. Starosta, we wznowionym na wniosek B. K. postępowaniu, wstrzymał wykonanie własnej decyzji ostatecznej z dnia 25 lutego 2021 r., nr 94/2021 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Rozbiórka obiektu mostowego i budowa przepustu nad Potokiem Karpnickim w ciągu ulicy [...] w [...]", na działce nr [...] w [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. K. reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy. Przedstawił przy tym zarzuty naruszenia: 1. art. 151 "PPSA" poprzez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia art. 152 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 16 "k.p.a." wobec uznania, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie słuszności decyzji ostatecznej, 2. art 151 "PPSA". poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 16 § 1 "k.p.a." wobec "braku uwzględnienia zasady trwałości decyzji administracyjnych przy orzekaniu w sprawie", 3. art. 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ab initio w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 [w tym miejscu dla porządku należałoby zasygnalizować, że na datę zaskarżonego wyroku przywołany akt prawny ujęto w tekście jednolitym Dz. U z 2022 r., poz. 2492 – uwaga NSA], dalej "P.u.s.a.") poprzez niewskazanie przez Sąd kryteriów kontroli i ostatecznie rzekomo naruszonych przepisów prawa przez organy oraz konsekwentnie także przez niewłaściwą redakcję uzasadnienia, która nie wskazuje na zastosowane przepisy prawa. Wskazując na powyższe B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Skarga kasacyjna zawiera również wniosek pochodzący od ustanowionego na zasadzie prawa pomocy pełnomocnika o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wraz z oświadczeniem, że koszty pomocy prawnej nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina [...] wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej, z uwagi na niespełnienie warunków formalnych, względnie jej oddalenie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Powyższa uwaga dotycząca związania Naczelnego Sądu Administracyjnemu granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznacza, że podstawy wniesionego i rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia zostały wąsko zakreślone jak i też nie korespondują z okolicznościami sprawy (o tym niżej). Z tych przyczyn zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny został ograniczony. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. W niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów – jak to określono: "PPSA" lub "p.p.s.a." i "k.p.a.". W zarzutach nie podano ani nazw, ani publikatorów tych aktów prawnych. Z uwagi jednak na powszechnie przyjętą i utrwaloną praktykę stosowania tych skrótów Naczelny Sąd Administracyjny – bacząc, aby doszło do nieuzasadnionego uszczerbku konstytucyjnego prawa do sądu skarżącej kasacyjnie (art. 45 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – przyjął, że wspomniane zarzuty dotyczyły naruszenia odpowiednio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Takie założenie można było przyjąć tym bardziej, że wymienione nazwy ustaw, wprawdzie w innych kontekstach, ale jednak przywołano na stronach 1 i 3 skargi kasacyjnej. Poważniejsze mankamenty skargi kasacyjnej nie dotyczą jednak opisanego braku precyzji w zakresie formuły zarzutów, ale wyrażają się w braku korelacji pomiędzy jej treścią a przedmiotem zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim należy zauważyć, że autorka relacjonując sprawę na stronach 2-4 skargi kasacyjnej opisuje przebieg postępowania i wskazuje na rozstrzygnięcia objęte kontrolą w innym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – w wyroku z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 648/22, którego treść jest znana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu i który skądinąd jest prawomocny (w skardze kasacyjnej nawiązano do postanowienia Starosty z dnia 21 stycznia 2022 r.., nr ABP.6740.1.749.2020.JC oraz postanowienia Wojewody z dnia 26 lipca 2022 r., nr IF-O.7840.1.56.2022.KMB-2). Dodać można, że wniesiony środek zaskarżenia tak dalece nie koresponduje treściowo z zaskarżonym obecnie wyrokiem o sygn. akt II SA/Wr 649/22, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał dodatkowo weryfikacji, czy nie doszło do omyłki w zakresie wskazania sprawy, w zakresie której została ustanowiona z urzędu adwokat K. Z. Nie ulega jednak wątpliwości, że postanowieniem wydanym pod sygnaturą akt II SPP/Wr 12/23 została ona ustanowiona do sprawy II SA/Wr 649/22, w ramach której wydano zaskarżony wyrok (zob. akta prawa pomocy oraz pismo o Okręgowej Rady Adwokackiej o wyznaczeniu pełnomocnika – k. 138 akt sądowych). Jedyne adekwatne nawiązanie do niniejszej sprawy (zaskarżonego wyroku o sygn. akt II SA/Wr 649/22) znajdujemy w ostatnim akapicie strony 4 skargi kasacyjnej, gdzie zaznaczono, że "Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. K. w całości (sygn. akt II SA/Wr 649/22)". Na kolejnych stronach skarga kasacyjna zwiera jednak dalsze nieadekwatne treści. Prezentowane tezy są sprzeczne z istotą podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i popierają stanowisko Sądu pierwszej instancji (zob. drugi akapit na s. 6 skargi kasacyjnej), Co więcej, skarżący określany jest jako "Skarżąca" lub "Spółka". To pozwala przypuszczać, że pełnomocnik posłużyła się w sprawie argumentacją z innej skargi kasacyjnej i do tego wyrażającą poglądy przeciwne do sensu zarzutów kasacyjnych. Już tylko sygnalizacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kuriozalne są także inne stwierdzenia w skardze kasacyjnej, takie jak: "W ocenie Skarżącego błędne przyjęcie, iż istniały przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji, przez co naruszone zostały przepisy prawa procesowego". Wypada zauważyć, że zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 649/22 skargę oddalono. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był skoncentrować się na samych zarzutach skargi kasacyjnej i pominął nieadekwatne treści zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przy tej okazji wyjaśnić należy, że Sąd drugiej instancji nie uznał za zasadne uwzględnić wniosku Gminy [...] o odrzucenie skargi kasacyjnej. Wniesiony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia dotknięty jest wadami (opisanymi wyżej), lecz zbyt daleko idąca byłaby ocena, że skarga kasacyjna nie zawiera podstaw w rozumieniu art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a przynajmniej podstaw wyartykułowanych stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Z tego też powodu skarga kasacyjna, oczywiście w jej granicach, mogła być rozpoznana. Pierwszy zarzut dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 152 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 16 K.p.a. "wobec uznania, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie słuszności decyzji ostatecznej" – jest bezzasadny. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie zawarł w uzasadnieniu wyroku twierdzenia przypisanego mu w powyższym cytacie. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zaaprobował jedynie stanowisko Wojewody, że nie ma podstaw do wstrzymania wykonania w trybie wznowieniowym (art. 152 § 1 K.p.a.) pozwolenia na budowę tylko dlatego, że względem poprzedzającego go pozwolenia wodnoprawnego również wznowiono postępowanie. Organ orzekający we wznowionym postępowaniu co do pozwolenia na budowę nie mógł bowiem – w każdym razie w okolicznościach niniejszej sprawy – przewidzieć prawdopodobieństwa uchylenia ewentualnego pozwolenia wodnoprawnego. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony i skądinąd niezrozumiały w kontekście znanych okoliczności sprawy. Autorka skargi kasacyjnej wskazała, że naruszono art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. "wobec braku uwzględnienia zasady trwałości decyzji administracyjnych przy orzekaniu w sprawie". W niniejszej sprawie trudno dociec, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miał nie uwzględnić zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z lektury zaskarżonego orzeczenia pośrednio wywieść bowiem można przeciwne wnioski. Sąd wszakże aprobując stanowisko organu uznał, że nie należy pozbawiać decyzji ostatecznej (pozwolenia na budowę z dnia 25 lutego 2021 r.) waloru wykonalności tylko z tego powodu, że postępowanie w odniesieniu do poprzedzającego go pozwolenia wodnoprawnego zostało wznowione. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ab initio w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. poprzez "niewskazanie przez Sąd kryteriów kontroli (właściwych przepisów prawa) i ostatecznie rzekomo naruszonych przepisów prawa przez organy administracji, konsekwentnie także przez niewłaściwą redakcję uzasadnienia, która nie wskazuje na zastosowane przepisy prawa". Cytowane tu twierdzenie jest gołosłowne, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jednoznaczne wyjaśnienia prawne zawierające odwołania do przepisów prawa, jest zrozumiałe i przejrzyste. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono w czym miałaby się wyrażać "niewłaściwa redakcja uzasadnienia", względnie jakich przepisów prawa nie wskazano. Skądinąd niezrozumiała jest sugestia, że Sąd pierwszej instancji miał nie wskazać "rzekomo naruszonych przepisów prawa przez organy administracji", zważywszy, że skargę oddalono, a Sąd aprobował właśnie stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za nieusprawiedliwione zarzuty podniesione przez w skardze kasacyjnej, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. W puncie 3. sentencji wyroku Sąd odmówił przyznania kosztów dla uczestniczki postępowania Gminy [...]. Art. 204 P.p.s.a. przewiduje bowiem – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania. Jednocześnie, odnośnie sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.