II OSK 763/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1299/20 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 marca 2020 r. nr WSO-I.621.1.30.2020 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1299/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] orzekł o wymeldowaniu W. S. z miejsca stałego zameldowania. W piśmie z dnia 24 lutego 2020 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] stwierdził, że odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że stosownie do treści art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity, a zatem wniesienie odwołania po jego upływie jest bezskuteczne i to niezależnie od przyczyny opóźnienia. Zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W razie zatem ustalenia, że strona dokonała czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania z naruszeniem terminu określonego w przepisach prawa, organ odwoławczy obowiązany jest wydać postanowienie o uchybieniu terminu. Wojewoda zwrócił uwagę, że w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że adresem do korespondencji skarżącego jest: ul. [...] w W. Z tego względu zaskarżona decyzja została wysłana na ten adres i została osobiście odebrana przez skarżącego 11 lutego 2020 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że w myśl art. 57 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Wobec tego uznał, że bieg terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego od ww. decyzji rozpoczął się 12 lutego 2020 r. i upłynął 25 lutego 2020 r. Natomiast skarżący nadał odwołanie w urzędzie pocztowym 26 lutego 2020 r., zatem dzień po terminie (a contrario art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.). Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że skoro odwołujący złożył odwołanie z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, to nie ma podstaw do jego rozpatrzenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. S. zwracając się z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od 2011 r. pozostaje w permanentnym i niekończącym się stresie z powodu oskarżeń żony, co odbiło się na jego zdrowiu psychicznym. Ponadto zaznaczył, że od orzeczenia rozwodu w marcu 2019 r. znalazł tymczasową pracę poza miejscem zamieszkania, tzn. lokalem w którym mieszkał wraz z żoną i dziećmi. Wyjaśnił, że mieszkanie opuścił tymczasowo, żeby córka miała swój pokój, a współzamieszkiwanie w jednym pokoju z byłą małżonką przerasta jego odporność psychiczną. Po tym fakcie żona złożyła wniosek o wymeldowanie go z lokalu, a ponadto otrzymał pozew o alimenty na dorosłą córkę, z którą nie ma kontaktu od 2 lat. Podał, że jest zatrudniony na 1/3 etatu, więc jego zarobki są niewielkie. Jednocześnie ciągle jest w permanentnym stresie i tylko znajomi podtrzymują go na duchu wskazując, że powinien walczyć o swoje prawa. Skarżący stwierdził, że przyjmuje leki [...] i próbuje walczyć o swoje prawa. Stres związany z utratą meldunku, a także z koniecznością płacenia alimentów i wynajmowania mieszkania z wynagrodzenia za 1/3 etatu sprawia, że nie myśli trzeźwo i racjonalnie. Skarżący wyjaśnił, że powodem opóźnienia w wysłaniu odwołania nie był brak staranności, ale brak środków na list polecony. W okresie przypadającym na nadanie odwołania oczekiwał bowiem na obiecaną wypłatę i był w bardzo złej sytuacji finansowej. Nie było wówczas nikogo kto mógłby go wesprzeć finansowo. Ponadto nie wychodził z domu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie z uwagi na braki formalne i podtrzymał swoje stanowisko. W piśmie z dnia 2 października 2020 r. pełnomocnik, ustanowiony dla skarżącego z urzędu, wniósł uzupełnienie skargi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: ─ art. 9 zd. 2 K.p.a. polegające na braku poinformowania skarżącego o skutkach złożenia odwołania po terminie bez wniosku o przywrócenie terminu, tj. o treści art. 58 K.p.a., podczas gdy chociażby z uwagi na datę sporządzenia odwołania organ winien powziąć wątpliwości dlaczego mimo sporządzenia go w terminie zostało nadane po jego upływie, czym działał na szkodę skarżącego; ─ art. 134 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że odwołanie zostało wniesione po upływie oznaczonego terminu, w sytuacji gdy uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1299/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest czynnością procesową strony, jaką jest wniesienie odwołania. Warunkiem skuteczności jego wniesienia jest jednak spełnienie określonych prawem wymagań co do formy, treści, terminu i trybu. W art. 128 K.p.a. wskazano, że odwołanie nie wymaga szczególnej formy, ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Niemniej jednak warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie bowiem z art. 129 K.p.a., odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 K.p.a.). Prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy osób, którym decyzja została doręczona. Z kolei art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie w swych skutkach oznacza rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. do złożenia odwołania. Za kwestię bezsporną w sprawie Sąd uznał fakt, iż decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 11 lutego 2020 r., zatem 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 25 lutego 2020 r. Natomiast skarżący wniósł odwołanie 26 lutego 2020 r. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że skarżący nie dotrzymał czternastodniowego terminu do złożenia odwołania. Kwestionowana w odwołaniu decyzja organu I instancji zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Pouczenie to wskazywało, iż odwołanie należy skierować do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W ocenie Sądu, skarżący nie kwestionuje ustalonego przez organ odwoławczy faktu, iż złożenie przez niego odwołania od decyzji o wymeldowaniu nastąpiło z przekroczeniem ustawowego 14-dniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 K.p.a.. Okoliczność ta wyklucza w istocie możliwość powoływania się na istnienie przesłanek uzasadniających - zdaniem skarżącego - uchylenie zaskarżonego postanowienia, tj. z art. 58 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a.. Z art. 134 K.p.a. wynika wyraźny obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji, kiedy odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Okoliczność złożenia przez skarżącego odwołania z przekroczeniem czternastodniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 K.p.a., jest nie tylko bezsporna, ale i niewątpliwa w świetle ustalonych i niepodważalnych w skardze okoliczności faktycznych sprawy. Jednym z podstawowych wymogów każdej czynności procesowej jest jej dokonanie w określonym terminie. Konsekwencją złożenia odwołania z uchybieniem terminu, zgodnie z art. 134 K.p.a., jest stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie w powołanym przepisie "organ odwoławczy stwierdza", oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co wyklucza jakąkolwiek dowolność tego organu w tym zakresie. Natomiast powoływany przez pełnomocnika skarżącego art. 58 § 1 K.p.a., stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W § 2 wskazano, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z konstrukcji tego przepisu jednoznacznie wynika, że w sprawie przywrócenia uchybionego terminu żaden organ nie może działać z urzędu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej może bowiem nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że strona składa wniosek o przywrócenie terminu. Przyjęcie, że spóźnione odwołanie "samo przez się" zawiera wniosek o przywrócenie terminu, mogłoby oznaczać, że zbędne byłyby w ogóle przepisy o przywróceniu terminu do dokonania konkretnych czynności procesowych. Oczywistym zatem jest, że takie poglądy nie mogą zasługiwać na aprobatę (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1697/97, Lex 44497). Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości i terminie wniesienia odwołania, jak również to, że z uprawnienia tego nie skorzystał we wskazanym terminie. Zdaniem Sądu, nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze, zgodnie z którym organ zobligowany był do uznania wskazanych w odwołaniu okoliczności związanych z sytuacją materialną i życiową skarżącego za przyczyny opóźnionego wniesienia odwołania i jednocześnie za wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek taki, w przypadku gdy nie złożono go w oddzielnym piśmie, powinien wynikać wprost z treści odwołania, a nie być ustalany przez organ w sposób niejako pośredni, w tym w procesie domysłów, względnie wątpliwej interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. Sąd wskazał, że postanowienie o przywróceniu terminu nie może być wydane z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 2247/96), a w okolicznościach rozpatrywanej sprawy tylko tak mogłoby być wydane, bowiem wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, z treści odwołania nie można było w żaden sposób wyinterpretować prośby o przywrócenie terminu do jego złożenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że wniosku o przywrócenie terminu nie można składać w sposób dorozumiany, co oznacza, że wystąpienie z odwołaniem, jeżeli nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia, nie uprawnia do domniemania, że tego rodzaju żądanie zostało zgłoszone Sąd zdecydowanie podkreślił, iż w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji organ odwoławczy nie naruszył prawa wydając zaskarżone postanowienie. Ponadto sposób sformułowania podniesionych w skardze zarzutów w postaci naruszenia przepisów postępowania tj. art. 9 zd. 2 i art. 58 K.p.a., wskazuje, że skarżący wadliwie uznaje, iż kwestia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest kwestią pierwszorzędną dla przesadzenia oceny legalności wydanego w sprawie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jest dokładnie odwrotnie. To kwestia uprzedniego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania warunkuje konieczność następczego badania zaistnienia przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygając sprawę organ odwoławczy nie był zobowiązany do udzielenia skarżącemu pouczenia o treści art. 58 K.p.a., tj. o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie ma bowiem żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych zachowaniach. Taki pogląd jest jednolicie wyrażany w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 284/07 i 3 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2389/14). Obowiązku pouczania o trybie składania wniosku o przywrócenie terminu nie sposób również wyprowadzać z ogólnych zasad K.p.a. Takiej informacji nie można uznać za niezbędną, jeżeli strona nie zwraca się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie, gdyż organ w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że wyjaśnienie to jest niezbędnym wyjaśnieniem, o którym mowa w art. 9 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2028/97 i z dnia 22 października 2002 r. sygn. akt II SA 1327/02). Określony w art. 9 K.p.a. obowiązek doznaje uszczegółowienia w przepisach zobowiązujących organ do informowania z urzędu strony o środkach zaskarżenia rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania. W zakresie pozostałych środków prawnych przysługujących stronie można uznać istnienie obowiązku informowania o tych środkach, ale jedynie na wniosek strony, gdyż w przeciwnym razie organ obowiązany byłby świadczyć w toku postępowania na rzecz strony nieograniczoną pomoc prawną. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł W. S. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 zd. 2 K.p.a. oraz art. 58 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ w postępowaniu administracyjnym nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku i nie poinformował skarżącego o skutkach złożenia odwołania po terminie bez wniosku o przywrócenie terminu, a także skutkach złożenia wniosku o przywrócenie terminu bez jednoczesnego dopełnienia czynności, dla której określony był termin, tj. o treści art. 58 K.p.a., podczas gdy skarżący działał na tym etapie w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, a chociażby z uwagi na datę odwołania wniesionego przez skarżącego, a następnie skierowanie przez skarżącego do organu pisma zatytułowanego "Prośba o przywrócenie terminu" Organ winien udzielić skarżącemu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, gdyż wynikało z nich, że skarżący nie ma dostatecznej wiedzy o obowiązującym w tym zakresie prawie, a celem złożenia przez skarżącego pisma zatytułowanego "Prośba o przywrócenie terminu" było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a nie wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 58 K.p.a. i w zw. z art. 59 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ w postępowaniu administracyjnym nie podjął działań należących do jego obowiązków i nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie skarżącemu terminu na wniesienie odwołania mimo skierowania przez skarżącego do organu pisma zatytułowanego "Prośba o przywrócenie terminu", w którym skarżący wprost sformułował wniosek o przywrócenie terminu i wyjaśnił przyczyny niezłożenia odwołania w terminie bez jego winy, a organ potraktował przedmiotowe pismo jak skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ w postępowaniu administracyjnym wydał wyłącznie postanowienie uznające, że odwołanie zostało przez skarżącego wniesione po upływie oznaczonego terminu, w sytuacji gdy przedmiotowe uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego, a skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyżej sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarż onego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpił o zasądzenie na rzecz pełnomocnika zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że odwołanie zostało wniesione dzień po terminie. W konsekwencji zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie złożone zostało po terminie. Przyczyny złożenia odwołania po terminie mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności jednakże nie mają one znaczenia dla oceny prawidłowości postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ administracji poinformował skarżącego kasacyjnie o terminie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Na organach administracji nie ciąży natomiast obowiązek pouczania strony postępowania jakie działania należy podjąć na wypadek złożenia odwołania po terminie. Za niezasadne uznać należy twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że nie składał on skargi do sądu administracyjnego tylko złożył do organu administracji wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z pisma z 5 maja 2020 roku jednoznacznie wynika, że zostało ono skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zaś do organu administracji. Tym samym zasadnie Wojewoda uznał to pismo za skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i przekazał je Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.