II OSK 1672/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2071/22 w sprawie ze skargi M.E. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr DL.WWC.4171.444.2022/AB w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2023 r., IV SA/Wa 2071/22, w wyniku rozpatrzenia skargi M.E., uchylił zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 9 sierpnia 2022 r., nr DL.WWC.4171.444.2022/AB oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z 5 maja 2022 r., nr DKBM.WWC.4171.444.2022/ASK w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia złożonego 20 kwietnia 2022 r. przez M.E., obywatela Jordanii wniosku o usunięcie danych umieszczonych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany (dalej: wykaz), a także w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu (dalej: SIS) SUdSC postanowieniem z 5 maja 2022 r., działając na podstawie art. 444 ust. 1 pkt 3 i art. 444 ust. 2, a także art. 445 i art. 446 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), dalej: u.c., w zw. z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił ww. wnioskodawcy wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ wyjaśnił, że dane cudzoziemca powinny figurować w wykazie oraz w SIS, ponieważ w stosunku do niego zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 435 ust. 1 pkt 4 u.c., tj. jego wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego pobyt na nim jest niepożądany ze względu na to, iż stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. SUdSC zauważył, że w takim przypadku zgodnie z art. 444 ust. 2 u.c. odmawia się cudzoziemcowi udostępnienia informacji o podstawie faktycznej wpisu. Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt pozostawania cudzoziemca w związku małżeńskim z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SudSC postanowieniem z 9 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 5 maja 2022 r., stwierdzając, że nie zachodzą warunki umożliwiające jego zmianę. W skardze złożonej na ww. postanowienie M.E. wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia z 5 maja 2022 r., a także nakazanie niezwłocznego usunięcia danych cudzoziemca z wykazu oraz SIS, zarzucając SUdSC naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego nieprawidłową ocenę dokonaną z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 2) art. 444 ust. 1 pkt 3 u.c. oraz art. 34 ust. 1 i art. 41 ust. 5 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II), dalej: rozporządzenie 1987/2006, poprzez niestwierdzenie przez organ, że wpis do SIS, będący konsekwencją wpisu do wykazu, został dokonany niezgodnie z prawem, tj. pomimo braku wymaganej decyzji stanowiącej podstawę takiego wpisu i w konsekwencji niewydanie skarżącemu zaświadczenia o tym, że jego dane nie figurują w wykazie i SIS; 3) art. 435 ust. 1 pkt 4 u.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie, że umieszczenia i przechowywania danych skarżącego w wykazie wymagają względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej; 4) art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284), dalej: EKPC, w zw. z art. 444 ust. 1 pkt 3 u.c. poprzez odmowę usunięcia danych skarżącego z wykazu, bez zapewnienia w postępowaniu gwarancji proceduralnych, tj. możliwości poznania przynajmniej ogólnych podstaw dokonanego wpisu, tak aby skarżący mógł się do nich odnieść oraz poprzez stwierdzenie zasadności wpisu w sposób automatyczny, bez zbadania we właściwy sposób, czy ingerencja w prawo do życia rodzinnego była konieczna i proporcjonalna; 5) art. 43 ust. 1 rozporządzenia 1987/2006 w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407), dalej: KPP, poprzez nieudostępnienie w trakcie postępowania toczącego się przed SUdSC w jakikolwiek sposób informacji o podstawie faktycznej wpisu; 6) art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 444 ust. 2 u.c. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia informacji na temat nazwy organu, na wniosek którego dokonano wpisu do wykazu, podczas gdy informacji tej nie można traktować jako podstawy faktycznej wpisu i jednocześnie brak jest podstawy prawnej do odmowy uwzględnienia wniosku. W odpowiedzi na skargę SUdSC wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Sąd I instancji przypomniał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 444 ust. 1 pkt 3 i art. 445 u.c. było wyjaśnienie, czy zachodzą przesłanki do usunięcia na wniosek skarżącego jego danych z wykazu i SIS. Dane skarżącego zostały umieszczone w ww. rejestrach na podstawie art. 435 ust. 1 pkt 4 u.c., z którego to przepisu wynika, że podstawą umieszczenia w wykazie danych cudzoziemca są względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji stwierdził, że ocena organu odnosząca się do tychże podstaw, a tym samym potwierdzająca konieczność dalszego utrzymywania danych skarżącego w ww. rejestrach była przedwczesna, a to z racji niezgromadzenia przez organ pełnej dokumentacji, niezbędnej do oceny zasadności żądania skarżącego. Sąd zauważył, że podziela w całości wykładnię przepisów u.c. przyjętą przez SUdSC i odwołującą się w szczególności do utrwalonego orzecznictwa, prawa unijnego i EKPC, w świetle której nie powinny budzić zastrzeżeń z punktu widzenia ochrony interesu prawnego cudzoziemców takie przyjęte w u.c. rozwiązania dotyczące umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie lub w SIS w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 435 ust. 1 pkt 4 u.c., jak: a) pozaprocesowy tryb zamieszczania tych danych, niewymagający wydania w przedmiocie wpisu decyzji administracyjnej lub wyroku sądowego, b) upoważnienie SUdSC do umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie bez jego wiedzy i zgody (art. 435 ust. 2 u.c.), c) nieujawnianie cudzoziemcowi podstawy faktycznej wpisu do wykazu lub SIS w razie zamieszczenia tego wpisu na podstawie art. 435 ust. 1 pkt 4 u.c. (art. 444 ust. 2 u.c.), d) nieudostępnianie cudzoziemcowi dokumentacji, na podstawie której wpis taki został dokonany. W tym kontekście Sąd wyjaśnił, że z pisma SUdSC z 10 października 2022 r. wynika, iż kwestionowany przez skarżącego wpis do wykazu został dokonany na wniosek jednego z organów, o których mowa w art. 440 ust. 1 pkt 1 – 10 u.c., i że zarówno w związku z wpisem, jak i w związku z postępowaniem o usunięcie wpisu powstała stosowna dokumentacja, nie udostępniona skarżącemu na zasadzie art. 444 ust. 2 u.c. (odp. art. 444 ust. 2 w zw. z art. 448 u.c. w odniesieniu do SIS). Zobligowany do wyjaśnienia, czy ww. dokumentacja przedłożona do akt postępowania sądowego przez organ uzasadnia wpis danych skarżącego do wykazu (a w konsekwencji powyższego do SIS) lub jego utrzymywanie, Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowe dokumenty, nie operujące pożądanym stopniem szczegółowości, nie pozwalają w żadnym zakresie na dokonanie oceny tego, czy skarżący stwarza zagrożenie, o którym mowa w art. 435 ust. 1 pkt 4 u.c., co stanowi bezpośredni powód nakazujący zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające uchylić. SUdSC wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 62 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm.), dalej: p.p.s.a., a także w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 444 ust. 1 pkt 3 u.c. poprzez błędne uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia SUdSC z 5 maja 2022 r. na skutek błędnego przypisania organowi naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego i przepisu u.c., które w ocenie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mające polegać na dokonaniu przez organ przedwczesnej oceny co do konieczności dalszego utrzymywania danych skarżącego w wykazie i SIS z racji niezgromadzenia przez organ pełnej dokumentacji niezbędnej do oceny zasadności żądania skarżącego, do czego doszło na skutek (i) niewzięcia pod uwagę, że z akt sprawy, w tym z treści wniosku z 10 lutego 2022 r. o dokonanie wpisu do wykazu, jak i z treści zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynikało, że zostało ono wydane na podstawie akt zawierających informacje niejawne stanowiące uzasadnienie ww. wniosku, które na skutek błędu pełnomocnika organu nie zostały przekazane w ślad za skargą i jawną częścią akt administracyjnych do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie i tym samym (ii) zaniechania zarządzenia wezwania organu do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy o ww. dokument zawierający informacje niejawne, w konsekwencji czego doszło do wydania przez Sąd I instancji wyroku na podstawie jedynie części akt administracyjnych, bez uwzględnienia kluczowych dla sprawy materiałów niejawnych, stanowiących składnik tych akt, którymi dysponował organ w dniu orzekania oraz określenia wiążących organ nieprawidłowych wskazań co do dalszego toku postępowania. Z uwagi na powyższy zarzut skargi kasacyjnej SUdSC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionej podstawie. Stosownie do art. 54 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, przekazuje ją sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Do uregulowania tego nawiązuje art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. W przypadku, gdy akta te nie spełniają wymagań określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia na mocy art. 62 pkt 1 p.p.s.a. zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Powyższe uzupełnienie powinno dotyczyć dokumentów, które stanowiły składnik akt sprawy administracyjnej i którymi dysponował organ, podejmując zaskarżony do sądu akt. W piśmiennictwie zauważa się, że niekompletność akt administracyjnych sprawy nie może być utożsamiana z niekompletnością materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Przypisywana omawianemu wymaganiu waga jest wynikiem tego, że to na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany oraz, czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania kwestionowanego aktu administracyjnego. W razie zatem, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy (co powinno wynikać z tychże akt), sąd nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (por. A. Bińczyk, M. Kopacz, O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, ZNSA 2013, nr 3, s. 125 i n.; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 50 i n.). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym sytuację tę ocenia się podobnie, albowiem za istotną wadliwość procesową uznaje się tak oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tj. faktach, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, jak i pominięcie części ustaleń, będące wynikiem dokonywania kontroli sądowej zaskarżonego aktu w oparciu o niekompletne akta sprawy (por. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., III OSK 7450/21; wyrok NSA z 3 marca 2022 r., II OSK 797/19; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1191/19; wyrok NSA z 28 września 2018 r., I OSK 1763/18; wyrok NSA z 9 maja 2018 r., II OSK 485/18). Zgodzić się należy z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji, nie przeprowadzając szczegółowej analizy, czy przedstawione przez SUdSC akta sprawy zakończonej postanowieniem z 9 sierpnia 2022 r. były kompletne, tj. stanowiły całość materiału, którym dysponował organ, podejmując postanowienie rozpoznające żądanie skarżącego o usunięcie jego danych umieszczonych w wykazie i SIS, dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 62 pkt 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 444 ust. 1 pkt 3 u.c., ponieważ orzeczenie przez Sąd I instancji o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z 5 maja 2022 r. wiązało się z oparciem się przez Sąd na stanie sprawy niezgodnym ze stanem rzeczywistym i takim jego przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku wraz z przypisaniem organowi naruszenia przepisów postępowania, pomimo że okoliczności podjęcia kontrolowanego aktu nie pozwalały na sformułowanie takiego zarzutu. Przyjęciu takiego wniosku nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że tenże stan rzeczy był wynikiem zasługującego na krytyczną ocenę zachowania organu administracji, który przekazał Sądowi wraz ze złożoną przez skarżącego skargą niekompletne akta administracyjne. Nieprzesłanie do Kancelarii Tajnej Sądu dokumentu zawierającego informacje niejawne o klauzuli "tajne", stanowiącego uzasadnienie wniosku z 10 lutego 2022 r. o dokonanie wpisu danych cudzoziemca do wykazu, jakkolwiek obciąża SUdSC, tym niemniej powinno było stanowić asumpt do podjęcia przez Sąd z urzędu działania polegającego na wezwaniu pełnomocnika organu do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy o ww. materiał niejawny. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że przeprowadzana przez sąd administracyjny ocena prawidłowości opartych na materiale dowodowym ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego jest bezpośrednio zależna od właściwej weryfikacji przez sąd kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dysponował kompletnymi aktami sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem i na zasadność przyjęcia tego rodzaju wniosku wskazywał zgromadzony w przekazanych Sądowi aktach materiał dowodowy, którego szczegółowa analiza pozwalała stwierdzić, iż poza jawną częścią akt administracyjnych SUdSC był w posiadaniu również materiału niejawnego, który z uwagi na dyspozycję art. 447 ust. 2 u.c. nie mógł zostać udostępniony skarżącemu do wglądu. Wynikający z art. 444 ust. 2 u.c. zakaz poddania analizie w kontrolowanym postanowieniu dokumentów dotyczących umieszczenia danych skarżącego w wykazie w zakresie, w jakim wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej, powodował, że z zaskarżonego postanowienia nie wynikało jednoznacznie, co składa się na ten element akt sprawy, jednakże, jak trafnie zwrócił uwagę organ w skardze kasacyjnej, treść wniosku z 10 lutego 2022 r. o dokonanie wpisu danych cudzoziemca do wykazu pozwalała uznać, iż towarzyszyła mu dokumentacja zawierająca informacje niejawne stanowiące uzasadnienie ww. wniosku. Sąd I instancji powinien był mieć powyższe na uwadze, stwierdzając, że przesłane wraz ze skargą dokumenty nie operują pożądanym stopniem szczegółowości w kontekście ciążącego na organie wymagania polegającego na wykazaniu, iż skarżący stwarza zagrożenie, o którym mowa w art. 435 ust. 1 pkt 4 u.c., wobec czego nie zachodzą warunki do usunięcia jego danych wpisanych do wykazu i SIS. Powyższe zaniechanie, uwzględniając charakter dostrzeżonej wadliwości, waży na wyniku sprawy, co uzasadnia uchylenie wyroku z 27 stycznia 2023 r. uchylającego oba postanowienia SUdSC. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie przeanalizuje zebrany w sprawie materiał dowodowy, obejmując swoją uwagą przekazany do Kancelarii Tajnej Sądu przez SUdSC w ślad za złożoną skargą kasacyjną dokument zawierający informacje niejawne o klauzuli "tajne". W toku kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się z nim, wbrew jednakże oczekiwaniu skarżącego kasacyjnie organu, działanie to nie mogło prowadzić do poddania go rozważeniu i uczynienia z niego elementu stanu faktycznego sprawy podlegającej przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznemu rozpatrzeniu, którego wyrazem byłoby w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylenie wyroku i oddalenie wniesionej przez skarżącego skargi. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym wyraża się w poddaniu wyroku sądu I instancji kontroli w obszarze wyznaczonym zarzutami wnoszącego skargę kasacyjną i na Naczelny Sąd Administracyjny niewątpliwie nie może zostać przeniesiona kompetencja sądu I instancji, jeżeli z uwagi na istotne uchybienia popełnione przy orzekaniu przez tenże sąd, co obejmuje m.in. orzekanie w oparciu o niekompletne akta, nie może być mowy o przeprowadzeniu w sprawie wymaganej przepisami p.p.s.a. weryfikacji legalności zaskarżonego aktu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.