I SA/Ke 381/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. P. Z. O.Z. w K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr 150000/71/424708/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 23 listopada 2022 r. nr 150000/71/424708/2021. UZASADNIENIE Decyzją z 8 sierpnia 2023 r. nr 150000/71/424708/2021 Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 listopada 2022 r. o odmowie Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej (SPZOZ) w K. W. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. Organ ustalił, że 30 grudnia 2021 r. wpłynął wniosek SPOZ o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek z okres od lipca 2011 r. do grudnia 2015 r. Zakład 7 lutego 2022 r. wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 177/22 uchylił zaskarżoną decyzję z 7 lutego 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem sądu organ wydający ponowne rozstrzygnięcia powinien ustalić kwestię tożsamości żądania wniosku w zakresie umorzenia odsetek od należności składkowych za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. wykorzystując w tym celu dostępne mu dane, ewentualnie zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie zakresu objętego wnioskiem. Zakład po ponownym przeanalizowaniu sprawy ustalił, że 15 września 2021 r. wpłynął wniosek SPZOZ o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. We wniosku nie wskazano, że sprawa dotyczy odsetek od składek za ubezpieczonego A. C. - T.. Decyzją z 25 sierpnia 2016 r. Zakład ustalił podleganie do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych za ubezpieczoną A. C.-T. z tytułu zatrudnienia w ZOZ za okres: od lipca 2011 r. do sierpnia 2011 r., od października 2011 r. do sierpnia 2013 r. Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z 23 czerwca 2021 r. oddalił odwołanie SPZOZ od tej decyzji. Strona 2 września 2021 r. sporządziła korekty dokumentów rozliczeniowych za w/w ubezpieczonego za okres: od lipca 2011 r. do sierpnia 2011 r., od października 2011 r. do sierpnia 2013 r. Zakład 12 listopada 2021 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku ponieważ 15 września 2021 r. zostały uregulowane należności, które były przedmio tem wniosku. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął 2 grudnia 2021 r. Kolejny wniosek o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek z okres od lipca 2011 r. do grudnia 2015 r. wpłynął 30 grudnia 2021 r. We wniosku nie wskazano, że sprawa dotyczy odsetek od składek za ubezpieczonego B. C.. Ta kwestia została podniesiona dopiero w postępowaniu sądowym. Decyzją z 25 sierpnia 2016 r., Zakład ustalił podleganie do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych za ubezpieczoną B. C. z tytułu zatrudnienia w ZOZ K. W. za okres: od lipca 2011 r. do grudnia 2015 r Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z 26 sierpnia 2021r. oddalił odwołanie od tej decyzji. Strona 16 listopada 2021 r. sporządziła korekty dokumentów rozliczeniowych za ww. ubezpieczonego za okres: od lipca 2011 do grudnia 2015 r. Zakład 7 lutego 2022 r. wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. ponieważ żądanie zawierało się już we wniosku z 15 września 2021 r. i na dzień 7 lutego postępowanie to nie zostało zakończone. Zakład 8 marca 2022 r. wydał decyzję utrzymująca w mocy decyzję Zakładu z 12 listopada 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. Decyzja jest prawomocna. Zakład wyjaśnił, że od 1 stycznia 2018 zmieniły się zasady opłacania i rozliczania składek pobieranych przez ZUS. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 22 lipca 2021 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany ZUS, składki opłaca się jednym przelewem na swój Numer Rachunku Składkowego (NRS), nie określając przy tym na dowodzie wpłaty miesiąca oraz funduszu, którego dotyczy przelew. Każdą wpłatę dzielimy proporcjonalnie na wszystkie rodzaje opłacanych składek na podstawie ich udziału w ostatniej deklaracji rozliczeniowej. Podzieloną wpłatę rozliczamy w pierwszej kolejności na najstarsze zaległości. Wnioskodawca zarzuca, że Zakład nie rozliczył dokonanych wpłat zgodnie z jego intencją, tylko zgodnie z ww. Rozporządzeniem Rady Ministrów. Zakład dokonując wszelkich czynności kieruje się przepisami prawa, dlatego wpłaty zostały rozliczone w sposób wyżej przedstawiony. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 83b u.s.u.s. mówi natomiast, że w przypadkach, gdy k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład wydaje decyzję. Na powyższą decyzję SPZOZ złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie: 1.art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, które skutkowało odmową wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r.; 2. art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącego interpretacja przez ZUS powyżej wskazanych przepisów prawa skutkuje tym, że postępowania organu nie można uznać za zgodne z obwiązującymi prawem. W praktyce powyższe działanie ZUS oznacza, że przepis zezwalający zobowiązanemu do złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym odsetek byłby przepisem martwym. Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy i ustalenie czy wnioskodawca spełnia kryteria do pozytywnego rozstrzygnięcia jego wniosku. Zdaniem skarżącego pomimo, że ZUS dokonał rozliczenia wpłaty w sposób zgodny z rozporządzeniem Rady Ministrów, to w chwili gdy wpłynął wniosek o umorzenie odsetek od zaległości z tytułu składek za okres wyżej opisany ZUS powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie czy SPZOZ w K. W. spełnia przesłanie do umorzenia odsetek w świetle obowiązujących przepisów prawa i dopiero wtedy dokonać rozstrzygnięcia wydając stosowną decyzję w tym zakresie. W ocenie skarżącego kwota 83.798,66 zł, która została uiszczona 10 grudnia 2021 r. winna być zarachowana zgodnie ze wskazaniem na dokonanym przelewie. Dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego w zakresie umorzenia odsetek od składek za okres lipiec 2011 r. do grudnia 2015 r., Zakład mógłby dokonać innego zarachowania należności niż wskazał skarżący. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2023, poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady- związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ZUS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 30 grudnia 2021 r. o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. Zdaniem organu bowiem wniosek w tej części został już rozpatrzony decyzją z 8 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję z 12 listopada 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. W ocenie skarżącego natomiast wniosek powinien zostać rozpatrzony merytorycznie. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga uwzględnienia, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wyrokiem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 177/22, sąd ten uchylił decyzję ZUS z 7 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 30 grudnia 2021 r. o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek w części dotyczącej okresu od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. Sąd wskazał m.in., że przed podjęciem decyzji organ nie poczynił żadnych ustaleń, których wynik pozwalałby niewątpliwie przyjąć tożsamość żądania obu złożonych przez ZOZ wniosków we wskazanym zakresie. Analiza akt sprawy nie wskazuje na podjęcie przez organ jakichkolwiek czynności mających na celu weryfikację wniosku w oparciu o posiadane zasoby informacji. Organ nie ustalił przede wszystkim stanu zadłużenia wnioskodawcy, istniejących na dzień złożenia drugiego wniosku zaległości z tytułu składek oraz należnych od tych składek odsetek, co dawałoby możliwość oceny tożsamości przedmiotowej obu wniosków skarżącego w kwestionowanym przez organ zakresie. Powyższe świadczy o co najmniej przedwczesnym zastosowaniu przez Zakład art. 61a § 1 k.p.a. Jak bowiem podnosi w skardze skarżący, jakkolwiek oba jego wnioski dotyczyły umorzenia odsetek za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. od należności składkowych, to żądania te odnosiły się do odsetek od dwóch różnych zobowiązań tj. od różnych pracowników. Wskazania co do dalszego postępowania obejmowały ustalenie kwestii tożsamości żądania wniosku w zakresie umorzenia odsetek od należności składkowych za okres od lipca 2011 r. do sierpnia 2013 r. wykorzystując w tym celu dostępne mu dane, ewentualnie zwróci się do wnioskodawcy o wyjaśnienie zakresu objętego wnioskiem żądania, udzielając jednocześnie stronie wyczerpujących informacji i wyjaśnień o okolicznościach mających wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym kontrolując zaskarżoną decyzję zachodzi konieczność zastosowania art. 153 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 ustawy p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związani. Podsumowując, zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. W tak zakreślonych ramach prawnych sprawy sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem ocena legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie wykonał w sposób prawidłowy zaleceń WSA w Kielcach co do dalszego postępowania w sprawie, czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., a co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził ponadto naruszenia art. 107 § 3 w z zw. z art. 11 k.p.a. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do powołanej regulacji "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć nie dokonano tu konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to przyjąć należy, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. O tożsamości sprawy, jako warunku koniecznego do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia spraw. Z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że istotnym elementem stanu faktycznego sprawy o umorzenie są ustalenia w zakresie istnienia, wysokości i wymagalności należności z tytułu składek, o których umorzenie wnioskuje zobowiązany. Ustaleń takich dokonuje się w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. Instytucja umorzenia ma bowiem zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność, jest wymagalna, znana jest jej wysokość i ta wysokość nie jest sporna. W niniejszej sprawie natomiast organ nie ustalił, jak sugerował sąd, przede wszystkim stanu zadłużenia wnioskodawcy, istniejących na dzień złożenia drugiego wniosku zaległości z tytułu składek oraz należnych od tych składek odsetek, co dawałoby możliwość oceny tożsamości przedmiotowej obu wniosków skarżącego w kwestionowanym przez organ zakresie. Organ ustalił natomiast, że wnioski o umorzenie odsetek dotyczyły odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dwóch różnych pracownic skarżącego. Okoliczność ta, zdaniem sądu sugeruje wniosek o braku tożsamości w zakresie podmiotowym obu wniosków. Z uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast dlaczego organ stwierdził tożsamość obu wniosków. Okoliczności tej nie wyjaśnia ogólne odwołanie się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 22 lipca 2021 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany ZUS. Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji powinien wynikać przede wszystkim tok rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Strona powinna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez sąd. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Ponownie rozpoznając sprawę organ wypełni w całości zalecania sądu zawarte w wyroku z 7 lipca 2022 r. i ustali kwestię tożsamości wniosków o umorzenie odsetek od należności składkowych za okres od lipca 2011 do sierpnia 2013 r., rozważy czy w sprawie istnieją formalne przeszkody do orzekania, czy też sprawa powinna być merytorycznie rozpoznana oraz podejmie stosowne rozstrzygnięcie zawierające uzasadnienie spełniające wyżej opisane wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.