II SA/Ke 648/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 września 2023 r. znak: SKO.PS-80/3918/2327/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata G. L. kwotę 442,80 (czterysta czterdzieści dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 82,80 (osiemdziesiąt dwa i 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Decyzją z 11 września 2023 r. znak: SKO.PS-80/3918/2327/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica z dnia 15 marca 2023 r., znak: SP.5211.3.2023, orzekającej o przyznaniu ww. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przyznanego na P. O., w kwocie 2458,00 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2023 r. do 30 czerwca 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i w to miejsce orzekło o przyznaniu A. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem P. O. na okres od 1 marca 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 10 marca 2023 r. organ I instancji ww. decyzją z dnia 15 marca 2023 r. orzekł o przyznaniu A. P. świadczenia pielęgnacyjnego na wskazany okres. Odwołanie od tej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła A. P.. Wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności dziecka, tj. od września 2022 r. Kolegium odwołało się do przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 615 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r." i stwierdziło, że w sprawie niesporne jest, że A. Posiadło jako matka P. O. jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne oraz że jej syn legitymuje się orzeczeniem zaliczającym go do osób niepełnosprawnych. Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ I instancji zasadnie przyznał odwołującej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 marca 2023 r. do 30 czerwca 2024 r., a nie począwszy od września 2022 r. Organ podniósł w związku z tym, że co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Odrębna reguła została wyznaczona dla świadczeń uzależnionych od zakwalifikowania członka rodziny do grona osób niepełnosprawnych. Takim świadczeniem jest wnioskowany przez odwołującą zasiłek pielęgnacyjny, dlatego kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma brzmienie przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r., który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Rozwiązanie przewidziane w art. 24 ust. 2a u.ś.r. umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny związany z procedowaniem przez właściwe do tego organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub o jej stopniu mającym charakter prejudycjalny zresztą dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jednak skorzystanie z dobrodziejstwa tego unormowania obwarowane jest wystąpieniem przez wnioskodawcę ze stosownym wnioskiem do organu pomocowego o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności - w ściśle określonym terminie - tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Tym samym powyższe świadczenie nie jest przyznawane z urzędu, ale dla ustalenia do niego prawa niezbędne jest złożenie odpowiedniego wniosku. Z regulacji zawartej w ust. 2 powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a więc i zasiłku pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Z powyższego wynika zarazem, że na gruncie art. 24a ust. 2 u.ś.r. dla zastosowania tego przepisu decydujące znaczenie ma nie tylko posiadanie statusu osoby niepełnosprawnej, ale także dochowanie przez wnioskodawcę cezury czasowej trzech miesięcy, o której w tym przepisie mowa. W świetle obowiązujących przepisów, zdaniem SKO w stanie faktycznym sprawy przyjęte przez organ stanowisko przyznające świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 marca 2023 r. do 30 czerwca 2024 r., należy uznać za prawidłowe. Jak wynika bowiem z akt sprawy, orzeczenie o niepełnosprawności wydano w dniu 5 grudnia 2022 r., zaś wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu w dniu 10 marca 2023 r. Terminy, o których mowa powyżej nie zostały więc dochowane przez odwołującą. Kolegium podziela zaś stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., ma charakter terminu prawa materialnego. Oznacza to, że uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego może zostać ukształtowane wyłącznie do momentu upływu tego terminu. Jego niezachowanie skutkuje natomiast brakiem możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia wstecz, to jest od momentu złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Materialny charakter terminu z art. 24 ust. 2a u.ś.r. oznacza również, że nie podlega on przywróceniu, a okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku przed jego upływem, za które osoba uprawniona może nawet nie ponosić winy, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, złe rokowania choroby, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. Z treści art. 9 K.p.a. nie wynika natomiast dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne K.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do określenia w osnowie decyzji kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium zreformowało w tym zakresie decyzję organu I instancji. W skardze na ww. decyzję SKO, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. P. podniosła, że jej zdaniem w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8 i 9 K.p.a., a także zostały złamane zasady współżycia społecznego: zasada szacunku pracownika administracji wobec osoby proszącej o pomoc materialną w wyniku niepełnosprawności, zasada nieoszukiwania drugiej osoby, zasada mówienia prawdy oraz zaniechania wobec podopiecznego MOPR, wielokrotnie proszącego o sprawdzenie wniosku i wydanie decyzji dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego w odpowiednim, stosownym terminie. W tej sytuacji w ocenie skarżącej została złamana również zasada słuszności oraz zasady uczciwości i lojalności, jak również nastąpiło nieuwzględnienie żądania strony przeciwnej w postępowaniu administracyjnym, co przyczyniło się do utraty świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko w terminie od września 2022 r. do lutego 2023r. Skarżąca podniosła, że z powodu epizodu depresji, wynikłego z diagnozy choroby nowotworowej szpiku kości, wątroby oraz nerki, jak też z powodu tragicznej straty najbliższych osób poprosiła pracownicę MOPR I. S. o sprawdzenie i wydanie decyzji odnośnie złożonych wniosków, dotyczących zasiłków dla niepełnosprawnego syna P. O. Przychodziła wielokrotnie prosząc o informację zwrotną o sytuacji jej wniosków, zaś wspomniana pracownica za każdym razem ją lekceważyła i okłamywała, że nie sprawdziła jej wniosków. Zamiast tego wielokrotnie ją zbywała, nie mówiąc prawdy o stanie wniosków. Dopiero po kilku miesiącach, gdy było już za późno, skarżąca dostała telefonicznie informację zwrotną od pracownika MOPR, że jej wnioski nie są obecne w Ośrodku. Po zgłoszeniu tego faktu kierowniczce MOPR została brutalnie oskarżona i skrytykowana za to, że wniosła odwołanie w obronie trudnej sytuacji ekonomicznej niepełnosprawnego dziecka. Kierowniczka K. J. objaśniła jej tylko z ogromnym rozładowaniem złości, że wszelkich informacji powinna dowiadywać się sama z telewizji, zaś ona nie ma czasu na obsługiwanie interesantów w takich kwestiach. Zdaniem skarżącej, odwołującej się także do treści art. 5 K.c. w kontekście zasad współżycia społecznego, a także zasad wyrażonych w art. 7, 8 i 9 K.p.a., niezgłoszenie i niewypłacenie roszczenia o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od września 2022 r. do lutego 2023 r. nastąpiło w tej sytuacji z przyczyn niezależnych od osoby uprawnionej, ponieważ w całości było następstwem błędu pracownika administracji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem P. O. na okres od 1 marca 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. Świadczenie zostało w tym przypadku przyznane zgodnie z zasadą ogólną wynikającą z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tymczasem zdaniem skarżącej prawo do zasiłku winno zostać przyznane – na zasadzie art. 24 ust. 2a u.ś.r. - począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, tj. od września 2022 r. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Stosownie jednak do treści art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W rozpatrywanym przypadku, jak wynika z akt administracyjnych, orzeczenie o niepełnosprawności organu II instancji, tj. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Świętokrzyskim, dotyczące P. O. zostało wydane w dniu 5 grudnia 2022 r. (k. 4 akt. adm.). W konsekwencji 3-miesięczny termin, o jakim mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., upłynął z dniem 5 marca 2023 r. Tymczasem wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w dniu 10 marca 2023 r., uchybiając tym samym temu terminowi. Należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, trzymiesięczny termin, o którym mowa w przepisie art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter terminu prawa materialnego. Oznacza to, że uprawnienie do otrzymania (wstecznie) świadczenia pielęgnacyjnego może zostać ukształtowane wyłącznie pod warunkiem dopełnienia w tym czasie czynności, dla której ów termin został przewidziany. Jego niezachowanie skutkuje zaś brakiem możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia od momentu złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Materialny charakter terminu z art. 24 ust. 2a u.ś.r. ustawy oznacza również, że nie podlega on przywróceniu, a okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku przed jego upływem, za które osoba uprawniona może nawet nie ponosić winy - a na takowe powołuje się skarżąca - nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. Uchybienie terminowi powoduje bowiem skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym (por. m.in. wyrok NSA z 7 marca 2023 r., sygn. I OSK 924/22, wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2023 r., sygn. I SA/Wa 2859/22). Powyższe oznacza, że niedochowanie tego terminu, w tym również z powodu zawinienia ze strony pracownika organu i braku pouczenia o możliwości złożenia określonego wniosku o świadczenie rodzinne - jak wskazuje skarżąca - nie stanowi podstaw do przyznania świadczenia wstecz, od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 3 września 2021 r., sygn. I OSK 207/19). Nie zasługuje na uwzględnienie również argumentacja podniesiona na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej, związana z odwołaniem się do treści art. 15zzzzzn² ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.), zwanej dalej "ustawą COVID-19". Przepis ten stanowi, że: "1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu". O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem, że ujęcie przedmiotowe tego przepisu jeśli chodzi o rodzaje terminów jakich dotyczy, ma charakter szeroki i odnosi się również do terminów prawa materialnego, w tym terminu określonego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. (por. też wyrok WSA w Krakowie z 13 czerwca 2022 r., sygn. III SA/Kr 256/22), o tyle z jego ust. 1 jednoznacznie wynika, że obejmuje on wyłącznie sytuacje gdy strona uchybiła terminowi "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". W odróżnieniu od innych przepisów tej ustawy, jak np. art. 15zzzzzn, art. 15zzzzzi, art. 15zzzzzk, zastosowanie tego przepisu zostało wyraźnie ograniczone do stanu epidemii, a nie dotyczy "stanu zagrożenia epidemicznego" – jak to ma miejsce w przywołanych właśnie przepisach, gdzie odwołano się do "okresu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii". Tymczasem stan epidemii został wprowadzony od dnia 20 marca 2020 r. w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), zaś odwołany został z dniem 16 maja 2022 r. – rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027). Tym samym nie można powiedzieć, by skarżąca uchybiła terminowi, o jakim mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a w konsekwencji przepis art. 15zzzzzn² nie miał w rozpatrywanym przypadku zastosowania. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. Sąd przyznał w punkcie II wyroku ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi wynagrodzenie w wysokości ustalonej zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 2631).