II SAB/Op 55/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu do rozpoznania wniosku J. M. z dnia 31 sierpnia 2023 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 1 września 2023 r. J. M., zwany dalej również skarżącym, złożył do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu (zwanego dalej: "organem"), wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu drogowego na ul. Bolkowskiej w Opolu. W dniu 28 września 2023 r. J. M. złożył, za pośrednictwem organu, do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uzupełnioną wyjaśnieniami z pisma z dnia 24 października 2023 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. - dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 31 sierpnia 2023 r. dotyczącego przesłania poprzez meaila lub udostępnienie do pobrania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. Bolkowskiej w Opolu oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Po wpłynięciu skargi na bezczynność organu, w dniu 29 września 2023 r., organ przesłał skarżącemu żądaną informację, co następczo potwierdził sam skarżący w piśmie z dnia 24 października 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nieterminowe udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej spowodowane było brakiem wskazania we wniosku, że prośba dotyczy informacji publicznej i organ uznał, że termin odpowiedzi wynosi miesiąc zgodnie z k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia. Organ zobowiązany jest do załatwienia wniosku we właściwy sposób, czyli udostępnienia informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo przez odmowę lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, i wreszcie przez poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej określone w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd bada obie wyżej wymienione kwestie. Dopiero stwierdzenie ich zaistnienia tj. ustalenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi - tu: Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu - bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej inicjuje wniosek. W ramach tego postępowania organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Organ winien pamiętać, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest treścią żądania. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozstrzygać winna jego treść. W przedmiotowym stanie faktycznym wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącego do organu. Organ był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a objętą wnioskiem z dnia 1 września 2023 r. informację dotyczącą udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu na ul. Bolkowskiej w Opolu należy uznać za informację publiczną. Wskazane we wniosku informacje, których ujawnienia domagał się skarżący, a dotyczące projektu organizacji ruchu odnoszą się bowiem bezpośrednio do zadań zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg gminnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, stosownie do art. 7 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Jak stanowi natomiast art. 20 pkt 4 i pkt 5 ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2, a także realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu. Organizację ruchu na drogach publicznych, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej, bowiem jest nieodłącznym elementem życia społecznego, publicznego. Wpływa bezpośrednio na życie każdego komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu. Okoliczność tę można zresztą traktować za bezsporną, bowiem organ jej nie kwestionował. W związku z powyższym należało uznać, że informacje opisane we wniosku skarżącego, jako dotyczące informacji o trybie działania władz publicznych były objęte obowiązkiem udostępnienia zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę terminie 14 dni organ tłumaczył brakiem w treści wniosku wzmianki, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jednak po wywiedzeniu skargi na bezczynność organ sam (prawidłowo) zakwalifikował prośbę właśnie jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej i przesłał w dniu 29 września 2023 r. skarżącemu zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu, tym samym Sąd nie może negować takiej kwalifikacji jako niespornej, mające oparcie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. W efekcie w dacie 29 września 2023 r. stan bezczynności ustał. Nie budziło też wątpliwości Sądu (i skarżącego – k. 64 akt sądowych), że odpowiedź przekazana skarżącemu jest kompletna i stanowiła prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw, by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Załatwienie sprawy przez podmiot zobowiązany w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania tego podmiotu do dokonania tej czynności, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi podmiot ten pozostawał w bezczynności, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.) i to mimo, że organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek w oczekiwanej przez skarżącego formie (pkt 2 sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podobną ocenę wyraził skarżący w piśmie z dnia 24 października 2023 r. (k. 64 akt sądowych). Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawił złej woli ani lekceważenia strony. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął też pod uwagę fakt, że organ udostępnił żądane informacje niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu spowodował brak orzeczenia z urzędu o nałożeniu grzywny, a strona o nałożenie grzywny nie wnosiła. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.