II SAB/Wr 276/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. M. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego Y. M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE P. M. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego Y. M. wniósł w dniu 21 lutego 2024 r. skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy zainicjowanej wnioskiem z dnia 15 lutego 2022 r., na rozpoznanie którego czeka 24 miesiące. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwieni sprawy w terminie 30 dni od wydania prawomocnego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem ze względu na wskazany wyżej przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 799 ze zm.; zwana dalej "u.cudz."). Istotne jest, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91; dalej zwana "ustawa nowelizująca"). Na mocy art. 1 pkt 13 ustawy nowelizacyjnej dodano art. 112a u.cudz. W ust. 1 tego artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym, w myśl art. 112a ust. 2 u.cudz., termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 15 luty 2022 r. Na uwagę zasługuje również fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. – z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami – ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), którą dodano – na mocy jej art. 1 pkt 44 – art. 100c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń oraz wskazujący, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących tych postępowań nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przy czym, zgodnie z art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt, jego zmiany czy cofnięcia zezwolenia - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że od dnia złożenia wniosku w dniu 15 lutego 2022 r. do dnia wejścia w życie nowelizacji z dnia 15 kwietnia 2022 r. upłynęło 59 dni. Wedle obowiązujących wówczas norm prawnych organ winien był w tym czasie załatwić wniosek strony skarżącej, jednakże organ nie wykonał żadnej czynności. Pierwsza i jedyna podjęta w sprawie przez Wojewodę czynność miała miejsce dopiero w dniu 22 listopada 2023 r. W tym miejscu wskazać należy, że "bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."). Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych), co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (wyroki: NSA z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., II SAB/Gd 26/21; WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Uwzględniając powyższe rozważania oraz okoliczności sprawy, można stwierdzić zaistnienie bezczynności od dnia złożenia wniosku do dnia 15 kwietnia 2022 r., kiedy to terminy zostały zawieszone. Wobec zaś podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku dopiero po upływie 21 miesiącach, należy przyjąć, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Wojewodzie należy zatem postawić zarzut zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, charakteryzującej się w tym przypadku opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych niezbędnych dla zakończenia postępowania, jednakże bez stwierdzenia rażącego jej charakteru. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu "rażącego naruszenia prawa", pozostawiając na dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ bezczynność i przewlekłość organu wynosiła w sumie 59 dni, licząc do dnia zawieszenia terminów. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłość postępowania, jednak nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stąd orzeczono odpowiednio jak w punktach pierwszym i drugim sentencji niniejszego wyroku. Sąd zobowiązał przy tym – w punkcie trzecim sentencji – organ do załatwienia sprawy, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., albowiem z akt sprawy nie wynika, by wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenie na pobyt do dnia wydania wyroku został rozpoznany. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.). Stąd orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji wyroku.