II SA/Bk 706/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Grzegorz Dudar, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 26 lipca 2023 r. nr KO.801/216/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 21 czerwca 2023 r. nr MOPR-DŚR/8213/002399/23/18787. UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Prezydent Miasta Suwałk decyzją z 21 czerwca 2023 r., (nr MOPR-DŚR/8213/002399/23/18787) odmówił przyznania W. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad matką K. P. Uzasadniając swoją decyzję w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i wskazał, że w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawną nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę, zwłaszcza iż osoba wymagająca opieki wykonuje samodzielnie wiele czynności codziennych, a tym samym sprawowana opieka nie ma charakteru stałego i długotrwałego. Ponadto, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 71- go roku życia, a tym samym nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W. P. wywiódł odwołanie od tej decyzji, w którym podkreślił, iż nie zgadza się zaskarżonym rozstrzygnięciem, które w jego ocenie jest krzywdzące. Stwierdził, iż opiekuje się niepełnosprawnymi rodzicami. Podkreślił, iż jeszcze kilka lat temu niepełnosprawną opiekował się jej małżonek, ale z uwagi na pogorszenie się jego stanu zdrowia, to na wnioskodawcy aktualnie spoczął obowiązek sprawowania opieki nad matką. Przyznał, iż osoba wymagająca opieki zamieszkuje od odwołującego się w odległości ok. 10 km. Decyzją z 26 lipca 2023r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej w pierwszej kolejności przytoczyło brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujących przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie dokonało oceny okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy i poddało ustalony stan faktyczny subsumpcji pod stosowane normy materialnoprawne. Kolegium stwierdziło, że bezspornym w stanie faktycznym sprawy jest to, że wnioskodawca należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, ponieważ ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem matki, która zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Suwałkach z dnia 4 czerwca 2019 r., nr PZ.8421.1491.2019 (wydanym na stałe) legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ze wskazaniem, iż wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak wynika z akt sprawy, w tym przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 19 maja 2023 r. wywiadu środowiskowego, osoba wymagająca opieki mieszka wraz z mężem A. P., który również legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, a tym samym w sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 2 lit. a ustawy. Jednocześnie, wskazać trzeba, iż niepełnosprawnymi rodzicami opiekuje się wnioskodawca, który odwiedza rodziców, w tym osobę wymagającą opieki 2-3 razy w tygodniu na kilka godzin. Podczas w/w pobytu, zgodnie z treścią w/w wywiadu, strona pomaga niepełnosprawnej w robieniu zakupów, zapewnia opiekę medyczną, wozi do lekarzy, załatwia sprawy urzędowe, sprząta mieszkanie i pomaga w przygotowaniu posiłków. Zakres świadczonej pomocy, a także częstotliwość kontaktu odwołującego się z niepełnosprawną, świadczy o znacznej samodzielności osoby wymagającej opieki w codziennych funkcjonowaniu. Kolegium analizując akta sprawy, w tym treść odwołania oraz wywiadu środowiskowego, stwierdza, iż zakres wykonywanych czynności oraz czas sprawowania opieki przez wnioskodawcę nie wyklucza podjęcia przez niego pracy, w tym w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zgodzić trzeba się również z organem I instancji, iż świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a tym samym przepisy w zakresie tego świadczenia należy stosować wyłącznie do stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na wysoką samodzielność niepełnosprawnej, nie można stwierdzić, iż sprawowana opieka przez wnioskodawcę ma charakter stały oraz całodobowy, a tym samym wymaga rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia. Kolegium podkreśliło, iż fakt pomocy wnioskodawcy w niektórych czynnościach dnia codziennego osoby wymagającej opieki nie jest wystarczający lub nie może skutkować automatyzmem przyznania świadczenia, zwłaszcza, że opieka dziecka nad niepełnosprawnym rodzicem wynika z prawnego i moralnego obowiązku. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do wskazania jako przyczyny odmowy przyznania śwadczenia pielęgnacyjnego okoliczności póznego wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepelnosprawności matki skarżącego. Kolegium wskazało na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014r. sygn. K 38/13 oraz na konsekwencje prawne treści tego wyroku stwierdzajac, że w odniesieniu do opiekunów osób wymagajacych opieki, których niepełnosprawność powstała póżniej niż w okresie wskazanym przepisem art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako umożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium, bowiem nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1 b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP . Wobec powyższego, pomimo iż w części zaskarżona decyzja, odmawiająca W. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, została wydana z naruszeniem prawa, to zważywszy na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad matką, ze względu na nieznaczny jej zakres, nie została spełniona przesłanka do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego skarżący podniósł następujące zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącego i realnych możliwości sprawowania przez ww. opieki na niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia K. P., co ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony; 2) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. - naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust.1 pkt 4 w związku z art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającego na: 1) pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy; 2)przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką K. P., nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 3) nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalają organowi na ustalanie możliwości, sposobu i formy realizacji opieki nad niepełnosprawnym. - błędu w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że zakres wykonywanych czynności przez skarżącego nad matką świadczy o znacznej samodzielności osoby wymagającej opieki w codziennym funkcjonowaniu a także nie wyklucza podjęcia przez skarżącego pracy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym złożonym w dniu 10 grudnia 2023r. ustanowiony skarżącemu w ramach prawa pomocy profesjonalny pełnomocnik podtrzymał zarzuty skargi oraz przedstawił rozbudowaną argumentacją na poparcie tych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu z powodu podzielenia zarzutu skargi dotyczącego niestwierdzenia przez organy obu instancji związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką a rezygnacją przez skarżącego lub niepodejmowaniem przez niego pracy zarobkowej. Zdaniem sądu wykluczenie opisanego wyżej związku przyczynowo–skutkowego uzasadniającego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło bowiem bez dogłębnej analizy stanu faktycznego i przy istotnym braku ustalenia rzeczywistej sytuacji skarżącego na rynku pracy. Organ wydał decyzję nie ustalając nawet kiedy skarżący ze świadczenia pracy zrezygnował ani od kiedy opieka nad matką nie pozwala mu na podjęcie zatrudnienia. Istnieje przy tym rozbieżność między opisem zakresu pomocy skarżącego udzielanej matce zawartym w wywiadzie środowiskowym a opisem zakresu opieki zawartym w treści skargi i w treści pisma procesowego pełnomocnika skarżącego. Przesłanki przedmiotowe i podmiotowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określał w dacie orzekania przez organy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu następującym. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, który zawiera legalną definicję pojęcia "znacznego stopienia niepełnosprawności", pod tym pojęciem rozumie się między innymi niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z kolei art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1172), wskazuje, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W świetle zatem zacytowanych przepisów, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W konsekwencji jest to świadczenie przyznawane za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą bliską, niepełnosprawną w stopniu znacznym. Orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało interpretację pojęć "stała opieka" i "długotrwała opieka". Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Jednocześnie stwierdzono także, że wobec braku w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych definicji legalnej "opieki" czy "sprawowania opieki", nie chodzi o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych bez przerwy, tj. przez 24 godziny na dobę ale pozostawanie do dyspozycji podopiecznego poprzez udzielanie pomocy oraz wykazywanie ciągłej gotowości jej niesienia (por. np. wyrok w sprawie I OSK 1939/21 oraz cytowane tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego - jak stwierdzono - pozwalają wskazać, że w przepisie chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie z tym, że opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego a nie musi razem zamieszkiwać. Podkreślić należy, że z treści zacytowanego przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, by uzależniał on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od tego, by opieka nad niepełnosprawnym była całodobowa a opiekun zamieszkiwał razem z osobą niepełnosprawną. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do okoliczności niniejszej sprawy przede wszystkim zauważyć należy, że w piśmie przewodnim skierowanym przez organ I instancji do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Suwałkach z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej, zostało sprecyzowanych pięć zagadnień koniecznych do ustalenia w toku wywiadu. W przedostatnim punkcie organ zalecił wyjaśnienie, kiedy i z jakich powodów W. P. zakończył pracę, od kiedy sprawuje opiekę nad matką oraz wyjaśnienie, kto sprawował opiekę w okresie gdy skarżący pozostawał w zatrudnieniu. W ostatnim punkcie organ zalecił ustalenie, czy niepełnosprawna w stopniu znacznym matka skarżącego może pozostawać bez opieki, gdyby skarżący podjął pracę zarobkową w niepełnym wymiarze godzin. Z treści wywiadu środowiskowego nie wynika aby w jego trakcie doszło do należytego wyjaśnienia opisanych wyżej zagadnień. Skarżący nie był obecny podczas sporządzania wywiadu środowiskowego a matka skarżącego oświadczyła, że nie zna powodów zakończenia pracy przez syna ani okresu, kiedy miało miejsce. Oboje rodzice skarżącego wyrazili przy tym przekonanie, że nie ma możliwości świadczenia pracy przez ich syna W. P., gdyż stale musi on pozostawać do dyspozycji ich obojga. Zapewnili także, że ich wszystkie potrzeby pozostają zaspokojone wyłącznie dzięki pomocy syna. Bezspornym w sprawie jest, że małżonek T. P. jest także osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności a oboje są w podeszłym wieku (ojciec ma 80 lat a matka 77 lat) W okolicznościach niniejszej sprawy nie można abstrahować od tego, że zważywszy na małą odległość miejsca zamieszkania rodziców skarżącego od miejsca zamieszkania skarżącego (według stwierdzenia strony wynoszącą 10 km) oraz dysponowanie przez skarżącego samochodem (co stwierdził na rozprawie), gotowość do stawienia się u rodziców w każdej chwili, była obiektywnie realna. Uznając, że do wydania decyzji doszło przy niewyjaśnieniu istotnych okoliczności i przy zawężającym rozumieniu pojęć "stałej opieki" i "długotrwałej opieki", sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku organ oczywiście będzie musiał mieć na uwadze przepisy ustawy z 7 lipca 2023r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023r. poz. 1429), której treść zmienia zasady i przesłanki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.