II SA/Gl 1374/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. Z. (Z.), R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 3 lipca 2023 r. nr SKO.XII/426/32/2023 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia 1 czerwca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 2317 (dwa tysiące trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wójt Gminy B. decyzją z dnia 1 czerwca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i in. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.) i in. postanowił: 1) uchylić w całości decyzję [...] z dnia 17 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 507.900 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., oznaczonej numerem ewidencyjnym 1; 2) ustalić jednorazową opłatę w wysokości 261.870 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jw., w tym dla każdej ze stron postępowania zgodnie z przysługującymi udziałami: - R. Z. w kwocie 130.935 złotych (za udział 1/2), - R1. Z. w kwocie 130.935 złotych (za udział 1/2) (dalej "strony, skarżący") W uzasadnieniu wskazano m. in., że do Urzędu Gminy wpłynął wypis aktu notarialnego umowy przeniesienia prawa własności, z którego wynika, iż dnia 25 kwietnia 2022 r. strony zbyły całe swoje udziały w nieruchomości jw. W dniu 17 sierpnia 2022 r. organ wydał decyzję ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 507.900 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Strony nie odebrały korespondencji. Przesyłki pocztowe zawierające ww. decyzje zostały awizowane i zwrócone do organu. Doręczenie uznano za dokonane. W dniu 13 października 2022 r. R. Z. zwróciła się o wydanie odpisu decyzji z dnia 17 sierpnia 2022 r., który otrzymała w tym samym dniu. W dniu 18 października 2022 r. na skrzynkę e-mailową urzędu wpłynął wniosek pełnomocnika stron w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wraz z pełnomocnictwem. W dniu 20 października 2022 r. wpłynął oryginał wniosku w sprawie wznowienia postępowania. W podaniu o wznowienie postępowania pełnomocnik stron m. in. wnioskował o dopuszczenie nowych dowodów: protokołów badań i pomiarów określających profil geologiczny terenu, przesłuchania w charakterze świadka J. S. na okoliczność degradacji przedmiotowej nieruchomości. Do wniosku dołączono profile geotechniczne oraz załącznik dotyczący charakterystycznych parametrów geotechnicznych, sporządzone w lipcu 2022 r. Organ ustalił, że działka jw. podlega zapisom uchwały Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru B. przy ul. [...] (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w [...] r., poz. [...] – dalej m.p.z.p.), zgodnie z którą działka znajduje się w jednostce planu U 01, co stanowi "teren zabudowy usługowej". M.p.z.p. wszedł w życie w dniu [...] r. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka znajdowała się w jednostce "3.LS.91", stanowiącej "tereny lasów". Wójt Gminy B., postanowieniem z dnia 25 listopada 2022 r., wznowił postępowanie. W wyniku wznowienia postępowania należało zlecić ponowny operat szacunkowy. Operat szacunkowy sporządzony na dzień 6 maja 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego uwzględnił uwarunkowania działki podnoszone przez geologa w opinii geotechnicznej oraz byłego właściciela działki podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 10 stycznia 2023 r. W oparciu o powyższe ustalenia organ uznał, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Główną przesłanką jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły przez pełnomocnika strony, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jej treść, polegające na bezzasadnym niezastosowaniu art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji wniosku dowodowego skarżących z dnia 31 maja 2023 r., mającego za przedmiot dopuszczenie operatu szacunkowego nieruchomości, choć wartość nieruchomości ustalona w ramach przedmiotowej opinii w sposób rażący odbiegała od wartości wynikającej z operatu szacunkowego z dnia 6 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 3 lipca 2023 r., znak SKO.XII/426/32/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej w wysokości określonej w decyzji. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Wysokość stawki opłaty planistycznej uchwalona przez Radę Gminy B. dla terenu usług wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości i nie przekracza dopuszczalnej stawki. W rozpatrywanym przypadku organ ocenił operat i uznał go za prawidłowo sporządzony, a zatem mogący stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Sposób dokonania wyceny odpowiada wymogom prawnym. Ponieważ strony w wyznaczonym terminie nie zajęły stanowiska odnośne do zebranego materiału dowodowego Wójt Gminy w dniu 1 czerwca 2023 r. wydał zaskarżoną decyzję, która została nadana w Urzędzie Pocztowym w tym samym dniu. Pełnomocnik stron w dniu 1 czerwca 2023 r. na skrzynkę e-mailową Urzędu Gminy wysłał pismo i operat szacunkowy, które wpłynęły już po wydaniu i wysyłce zaskarżonej decyzji. Przedłożony operat szacunkowy, nawet gdyby był złożony w odpowiednim terminie, nie mógłby stanowić dowodu w sprawie przed organem I instancji, ani też nie może być dowodem w sprawie przed Kolegium. Został sporządzony na zlecenie podmiotu niebędącego stroną postępowania. Celem tej wyceny było oszacowanie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej dla potrzeb inwestycyjnych lub transakcyjnych z uwzględnieniem kosztów wymiany gruntu i ich wpływu na wartość, a nie dla ustalenia opłaty planistycznej. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyły przez pełnomocnika strony, zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono m. in. naruszenie: 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo naruszenia przez ten organ przepisów procedury, polegający na braku pouczenia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w aktach sprawy dowodów i materiałów w określonym terminie przed wydaniem decyzji w sprawie, jak również braku poinformowania o możliwej zmianie terminu rozpoznania sprawy pierwotnie wyznaczonego na dzień 23 czerwca 2023 r., co skutkowało przedłożeniem wniosku dowodowego obejmującego żądanie dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego z dnia 17 stycznia 2023 r. po faktycznym wydaniu decyzji przez organ I instancji i uniemożliwiało organowi I instancji uwzględnienie przedmiotowego dokumentu w materiale dowodowym sprawy; 2. art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm. – dalej: u.g.n.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż operat szacunkowy z dnia 17 stycznia 2023 r. nie może zostać wykorzystany jako dowód w sprawie przez wzgląd na cel jego sporządzenia, choć cel sporządzenia przedmiotowego operatu oraz cel postępowania pozostają zbieżne, tj. operat został sporządzony w celu oszacowania aktualnej wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej dla potrzeb inwestycyjnych (zabudowy usługowej), a jednym z elementów postępowania prowadzonego przez organy administracji było ustalenie wartości nieruchomości ujmowanej jako nieruchomość o przeznaczeniu pod zabudowę usługową (po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego); 3. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art, 7 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, choć w treści złożonego w sprawie odwołania strony zawarły żądanie dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego nieruchomości z dnia 17 stycznia 2023 r., a zakres rozbieżności w wycenie przedmiotowo istotnej dla sprawy nieruchomości w jej ujęciu jako nieruchomości użytkowej w ramach operatu szacunkowego wnioskowanego jako dowód w sprawie przez skarżących oraz operatu szacunkowego stanowiącego podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji był tak znaczny, iż dokładne wyjaśnienie sprawy wymagało rozważenia przyczyn tak daleko idących rozbieżności wynikających z treści obu dokumentów; 4. art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 7 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo naruszenia przez ten organ przepisów procedury, polegającego na nie dość wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności przyjęciu, iż operat szacunkowy stanowiący podstawę decyzji organu I instancji nie zawiera nieścisłości, jest jasny, pełny i rzetelny, choć: a) rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat oparł się na niezweryfikowanych w żaden sposób i niepotwierdzonych stosowną dokumentacją spekulacjach organu I instancji, iż przyleganie wycenianej działki do stopy wału rzeki [...] nie wpływa na ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości, b) rzeczoznawca majątkowy jako przedmiot wyceny przyjął całość nieruchomości, choć uwzględniając cel sporządzanej wyceny oszacowanie powinno obejmować nieruchomość w części, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, wycenie powinna podlegać jedynie ta część działki, na której możliwa jest zabudowa usługowa, skoro takie przeznaczenie zostało przypisane nieruchomości w zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; c) rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat nie przedstawił klarownej argumentacji uzasadniającej dobór nieruchomości podobnych wykorzystanych do wyceny w stanie po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.). Należy zauważyć, że organ wydał poprzednio decyzję z dnia 17 sierpnia 2022 r. Uznano, że stała się ona ostateczna wobec niewniesienia odwołania, wskutek prawidłowego doręczenia zastępczego (awizacje). Na tej podstawie oraz z uwzględnieniem wniosku pełnomocnika stron z dnia 17 października 2022 r. wznowiono następnie postępowanie administracyjne. O ile przesyłka z odpisem decyzji adresowana do R1. Z. była dwukrotnie awizowana (w dniach 19 sierpnia 2022 r. oraz 29 sierpnia 2022 r.), o tyle przesyłka z decyzją dla R. Z. została awizowana w dniu 19 sierpnia 2022 r. i zwrócona w dniu 5 września 2022 r. Brak jest jednak adnotacji o powtórnej awizacji. Tymczasem zgodnie z art. 44 §3 k.p.a. "W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia." Należało zatem w pierwszej kolejności ustalić prawidłowość doręczeń ww. decyzji, a tym samym czy stała się ostateczna i wobec kogo. Od tego bowiem zależy wszczęcie trybu nadzwyczajnego w postaci wznowienia postępowania. Jeśli organ uznaje, że decyzja jest ostateczna i rozpatruje wniosek o wznowienie postępowania, należy także poczynić konkretne ustalenia co do terminowości i podstaw złożenia podania o wznowienie postępowania w kontekście treści art. 148 k.p.a. Należy rozważyć – zgodnie z treścią żądania – czy np. zaszła przesłanka "wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję" (art. 145 §1 pkt 1 k.p.a.). Spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., otwierającej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy przewiduje, że zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek wymaga, by nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody miały istotne znaczenie dla sprawy. Występuje tu związek z regulacją materialnoprawną. Trzeci warunek, to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2023 r., II SA/Kr 920/23). Jest to o tyle istotne, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadzał zapewne przed sporządzeniem operatu i wydaniem decyzji z 17 sierpnia 2022 r. oględziny nieruchomości, zatem powinien był wziąć pod uwagę te okoliczności, które są istotne dla sporządzenia wyceny. Nie każda więc okoliczność prowadząca do zakwestionowana wyceny i operatu może być podstawą wznowienia postępowania; to rozwiązanie ma bowiem charakter wyjątkowy. Organ I instancji nadto przyjął bezkrytycznie nowy operat szacunkowy, sporządzony we wznowionym postępowaniu, nie oceniając go w sposób należyty. Odniósł się do niego bardzo ogólnikowo. Bardziej szczegółowo został on oceniony przez SKO, które jednak nie wzięło pod uwagę wyżej przywołanych okoliczności. Odnosząc się do zarzutów dotyczących pominięcia przez organy operatu szacunkowego prywatnego należy wskazać, że w świetle art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny (ust. 1). Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (tak ust. 2 ww. przepisu). Wszystkie ww. uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpisy od skargi (po 2000 zł) i częściowe koszty zastępstwa procesowego (po 317 zł, wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Koszty zastępstwa procesowego zostały przyznane jedynie częściowo, bowiem rozstrzygnięcie sądu zapadło na podstawie okoliczności dostrzeżonych z urzędu, a zatem zasadniczo na podstawie innych przesłanek, niż wskazane zostały w skardze (art. 206 p.p.s.a.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.