II SA/Sz 794/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2023 r. nr SKO/WJ/420/2119/2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę UZASADNIENIE M. K. (dalej "skarżąca"), za pośrednictwem pełnomocnika M. K. złożyła wniosek z 19 października 2020 r. (data wpływu – 20 październik 2020 r.) do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie N.. Organ I instancji wezwał skarżącą pismem z 21 października 2020 r. do określenia sposobu zaopatrzenia w wodę ww. inwestycji oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W odpowiedzi z 26 października 2020 r. skarżąca podała, że istniejące uzbrojenie nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, lecz projektowane uzbrojenie (szamba bezodpływowe, studnie, zbiorniki na wodę pitną, zbiorniki na deszczówkę) zagwarantują prawidłowe korzystanie z projektowanych obiektów budowlanych. Ponadto podała, że Wodociągi Z. posiadają usługę pod nazwę dostawa wody pitnej beczkowozem. Organ I instancji wydał w dniu 21 stycznia 2021 r. decyzję nr 10/2021, w której odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, wydało w dniu 12 stycznia 2022 r. decyzję nr SKO/WJ/420/978/2021, w której uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe, w tym rozważyć możliwość ustalenia obszaru analizowanego w szerszy sposób. Organ I instancji wezwał skarżącą pismem z 14 lutego 2022 r. o nadesłanie 2 kopii mapy ewidencyjnej z trzykrotnością frontu działki, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżąca przedłożyła ww. kopie mapy. Organ I instancji wydał w dniu 22 kwietnia 2022 r. decyzję nr 53/2022 na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej "rozporządzenie MI z 2003 r."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej "K.p.a"), w której odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ I instancji przywołał treść art. 61, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3, art. 52 ust. 2 pkt 1a, art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wyrażających zasadę "dobrego sąsiedztwa", która uzależnia wydanie tej decyzji od spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego. Organ I instancji podał, że wyznaczając wielkość obszaru analizowanego bierze się pod uwagę sąsiednią okolicę i istniejącą na niej zabudowę, stanowiącą wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy, znajdującej się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników, w tym od zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie - na działkach sąsiednich. Organ I instancji wskazał, że wyznaczając granice obszaru analizowanego może ustalić jego granice w rozmiarach większych, niż minimalne określone w rozporządzeniu MI z 2003 r., jednakże odbywa się to pod warunkiem, iż służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, w ten sposób, że zwiększony obszar analizy wyznaczony wokół inwestycji będzie tworzył całość urbanistyczną. Taka sytuacja, według organu I instancji, w sprawie nie zaistniała, gdyż okalające przedmiotową działkę inne działki były niezabudowane. W obszarze analizowanym znajdowały się obiekty, których budowa wciąż była w trakcie realizacji, zatem to te obiekty w przyszłości będą miały wpływ na kształtujący się ład urbanistyczny na terenie objętym analizą. Organ I instancji uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa oraz nie znalazł przesłanek do poszerzenia obszaru analizowanego ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje wyłącznie teren rolny i leśny oraz drogę gruntową służącą do dojazdu do nieruchomości rolnych i leśnych. W obszarze analizowanym brak było jakichkolwiek istniejących zabudowań, które mogłyby stanowić odniesienie dla projektowanej zabudowy. Najbliżej zlokalizowane działki, na których znajdują się oddane do użytkowania budynki znajdują się w kierunku północnym i wschodnim i są poza wyznaczonym obszarem analizowanym. Organ I instancji wskazał, że działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, wydał w dniu 26 czerwca 2023 r. decyzję nr SKO/WJ/420/2119/2022, w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia MI z 2003 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia MI z 2003 r. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeanalizował możliwość poszerzenia obszaru analizowanego w sposób prawidłowy. Szerokość frontu działki nr [...] mierzy 70 m, tak więc obszar minimalny (3 x 70 m) rozciąga się w odległości 210 m od granic działki. Obszar ten obejmuje wyłącznie teren rolny i leśny oraz drogę gruntową jako dojazd to tych nieruchomości. Brak jest istniejącej zabudowy, która stanowiłaby wzorzec dla projektowanej inwestycji, a najbliższa zabudowana działka z budynkiem oddanym do użytkowania (nr [...]) jest położona na północ od zakreślonego obszaru analizowanego, w odległości 350 m od granicy działki nr [...]. Grunty położne pomiędzy działką nr [...] a terenem inwestycji podlegają stopniowym podziałom geodezyjnym na działki o wielkości i kształcie takim jak działki już zabudowane, z jednoczesnym wydzieleniem działek, które wielkością i kształtem wskazują na przeznaczenie ich jako drogi dojazdowe do działek pod zabudowę. Według organu odwoławczego, w przyszłości również te już wydzielone działki będą zabudowane, jednakże w chwili obecnej są to grunty rolne niezabudowane. W ocenie organu, stan zagospodarowania i zabudowy sąsiedztwa terenu działki nr [...] pokazuje, że poszerzenie obszaru analizowanego, który obecnie obejmuje dość dużą odległość od granic terenu inwestycji (210 m) w istocie służyłby jedynie zadośćuczynieniu żądaniu inwestora, gdyż zabudowa na działce nr [...] utworzyłaby samodzielną jednostkę urbanistyczną, nie powiązaną ze zwartą zabudową położoną na północ od tego terenu. Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko organu I instancji o braku podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego było prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że skoro ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od istnienia przynajmniej jednej zabudowanej nieruchomości sąsiedniej (w prawidłowo zakreślonym obszarze analizowanym), brak takiej zabudowy skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie: 1. jej interesu prawnego, przez nieuzasadnioną odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo istnienia ku temu przesłanek; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez błędną (wąską) wykładnię tego przepisu, a w rezultacie jego błędne zastosowanie; 3. art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 2 i § 2a K.p.a., przez zaniechanie zastosowania wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z dnia 12 stycznia 2022 r. nr SKO/WJ/420/978/2021. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że wobec błędu w nazwisku skarżącej, popełnionego przez pełnomocnika skarżącej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji - przez użycie formy nazwiska skarżącej "K. "- wydane w toku całego postępowania administracyjnego decyzje przez organy administracji, powieliły ten błąd w nazwisku skarżącej. W ocenie Sądu, wykrycie tego błędu przez organy nie było możliwe, gdyż przedłożone w sprawie przez pełnomocnika – pełnomocnictwo określało skarżącą jako M. K. i pod takim brzmieniem nazwiska – skarżąca złożyła swój podpis. O tym, że skarżąca w istocie nosi nazwisko K. , Sądowi wiadomo ze skargi. W celu wyjaśnienia tej kwestii wezwano pełnomocnika skarżącej do przedłożenia kopii dowodu lub paszportu skarżącej. Z przedłożonej kopii strony paszportu skarżącej wynika, że nosi ona nazwisko K. . Powyższe jest zgodne z informacją uzyskaną w bazie PESEL. Zdaniem Sądu, fakt, że decyzje wydane przez organy obu instancji określają skarżącą jako M. K. nie ma istotnego wpływu na rozpoznanie sprawy. Skarżąca nie kwestionowała, że ww. decyzje jej nie dotyczącą, przeciwnie składała od tych decyzji środki odwoławcze. Według Sądu, błąd w nazwisku skarżącej należy uznać za omyłkę pisarską, która podlega sprostowaniu przez właściwe organy. Spór w sprawie dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.p.z.p oraz rozporządzenia MI z 2003 r., które z dniem 3 stycznia 2022 r. zostało zmienione. Stosownie do przepisu art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto, zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2021 poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia MI z 2003 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Bezspornie na terenie planowanej inwestycji brak jest m.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 81 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie z § 3 rozporządzenia MI z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, o czym mówi art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który wyraża zasadę dobre sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego. Pod pojęciem "działka sąsiednia" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć nie tylko działkę graniczącą z działką, na której planowana jest inwestycja. Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też zasada wolności zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. o sygn. II OSK 62/10). Pojęcie działki sąsiedniej należy odnieść do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Jednakże należy pamiętać, że szerokości obszaru analizowanego nie można uzasadniać wyłącznie zarówno wolnością zabudowy, jak i ochroną prawa własności. Przeprowadzona prze organ analiza terenu musi mieć charakter obiektywny i powinna obejmować urbanistyczną całość, w jakiej lokalizowana jest inwestycja, przy czym incydentalnie występujące w niej cechy, funkcje, wskaźniki nie mogą być wyłączną podstawą określenia warunków zabudowy, ocena oparta musi być bowiem na wymogach przepisów, w tym art. 1 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p., jak i odrębnych ustaw, a także przy uwzględnieniu polityki gminy w stosunku do analizowanego terenu. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji przeanalizował możliwość ustalenia granic obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż minimalny, wypełniając zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia 12 stycznia 2022 r. Podkreślić należy, że zalecenie poszerzenia granic ww. obszaru nie stanowiło obligatoryjnego nakazu dla organu I instancji, lecz związane było jedynie z koniecznością ponownej analizy sprawy w tym zakresie. Wskazać należy, że choć organ wyznaczając granice obszaru analizowanego może ustalić jego granice w rozmiarach większych, niż minimalne określone w rozporządzeniu MI z 2003 r., to odbywa się to pod warunkiem, iż służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, w ten sposób, iż zwiększony obszar analizy wyznaczony wokół inwestycji będzie tworzył całość urbanistyczną. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż inne działki znajdujące się wokół przedmiotowej działki nie były zabudowane. W obszarze analizowanym znajdują się obiekty, których budowa wciąż jest w trakcie realizacji, zatem dopiero w przyszłości obiekty będą oddziaływać na ład urbanistyczny na terenie objętym analizą. W ocenie Sądu, orany obu instancji działały prawidłowo, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniający uchylenie wydanych decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) skargę oddalił.