III SA/Po 636/22

SENTENCJA Dnia 12 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Aleksandra Wystańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu w przewidzianym terminie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2022 roku Prezydent Miasta nałożył na spółkę S. sp. z o.o. z siedzibą w P. karę pieniężną w wysokości 1.000 zł w związku z naruszeniem obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu marki Opel, o nr rej. [...], nr VIN [...], w ustawowym terminie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 7 stycznia 2021 r. spółka nabyła przedmiotowy pojazd, ale nie złożyła skutecznie zawiadomienia o jego nabyciu. Złożone przez stronę w dniu 1 lutego 2021 r. zawiadomienie o nabyciu 153 pojazdów, nie było skuteczne albowiem do zgłoszenia o nabyciu 153 pojazdów załączono 1 egzemplarz pełnomocnictwa oraz uiszczono 1 opłatę skarbową w kwocie 17 zł. Organ I instancji wskazał, że choć art. 78 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie określa konkretnej formy zawiadomienia o nabyciu pojazdu, jednak literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że zawiadomienie, choć w dowolnej formie, musi dotyczyć każdego pojazdu osobno - świadczy o tym słowo "pojazd" zawarte w ww. przepisie, które występuje w liczbie pojedynczej. Pismem z dnia 4 lutego 2021 r. organ wezwał pełnomocnika odwołującej do uzupełnienia braków formalnych zawiadomienia o nabyciu 153 pojazdów poprzez przedłożenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa w 152 egzemplarzach oraz uiszczenie opłaty skarbowej od złożonych pełnomocnictw. Pismem z dnia 5 lutego 2021 r. pełnomocnik odwołującej oświadczył, że w jego opinii nie zachodzą podstawy do uznania, że zawiadomienie zawiera braki formalne i wymaga uzupełnienia. Strona nie uzupełniła braku formalnego zawiadomienia z dnia 1 lutego 2021 r. o nabyciu 153 pojazdów i nie przedłożyła oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa w 152 egzemplarzach i nie uiściła opłaty skarbowej od złożonych pełnomocnictw. Jednocześnie strona została pouczona, że brak uzupełnienia pełnomocnictw stanowi brak formalny, którego nieuzupełnienie jest podstawą do pozostawienia zawiadomienie bez rozpoznania - tj. o konsekwencjach określonych w art. 64§ 2 k.p.a. W rezultacie organ uznał, że zawiadomienie z dnia 1 lutego 2021 r. o nabyciu 153 pojazdów, z uwagi na brak formalny w postaci 152 dokumentów pełnomocnictwa, stanowiło skuteczne zawiadomienie o nabyciu 1 pojazdu, stanowiącego załącznik nr 1 do zawiadomienia. W pozostałym zakresie - w odniesieniu do pozostałych 152 pojazdów - zawiadomienie było nieskuteczne. Organ I instancji rozważył możliwość odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f K.p.a., jednakże uznał, że w niniejszym przypadku waga naruszenia nie była znikoma a poprzestanie na pouczeniu nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W odwołaniu zawarto wniosek o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu spółka podniosła zarzuty naruszenia przez organ I instancji i przepisów art. 78 ust. 2 pkt 1 oraz art. 140 mb ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. 2021, poz. 450) polegający na błędnej wykładni tych przepisów, a także zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 i 124 § 2 K.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2022r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, wskutek zawiadomienia właściwego organu o zbyciu/nabyciu pojazdu, następuje wszczęcie postępowania administracyjnego odrębnie dla każdego pojazdu stanowiącego przedmiot zgłoszenia. W takiej sytuacji mamy do czynienia z wielością postępowań, których przedmiotem każdorazowo jest zawiadomienie o nabyciu jednego pojazdu. Strona może złożyć jedno pismo do właściwego organu, jednak w jego treści umieścić kilka wniosków/żądań, co skutkować będzie wszczęciem kilku postępowań. W istocie doszło do wszczęcia kilkuset odrębnych postępowań, których przedmiotem jest zawiadomienie o zbyciu/nabyciu każdego z nich. Czynność zawiadomienia o zbyciu/nabyciu kilkuset pojazdów wymaga przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa odrębnie do każdej z tych czynności. Skoro do każdej z czynności zawiadomienia wymagane jest złożenie odrębnego pełnomocnictwa, w konsekwencji powyższego wymagane jest uiszczenie stosowej opłaty skarbowej. Nieprzedłożenie dokumentu pełnomocnictwa skutkowało pozostawieniem sprawy bez rozpatrzenia, zatem słuszne jest stanowisko uznające, że spółka skutecznie nie zawiadomiła właściwego organu o nabyciu pojazdu marki Opel, o nr rej. [...], nr VIN [...]. Fakt, iż odwołująca jest spółką prawa handlowego, prowadzi działalność gospodarczą, która ze swej natury narażona jest na ryzyko, a nadto specjalizuje się w handlu samochodami, pozwala wymagać od niej szczególnej staranności, wymaganej od przedsiębiorcy. Oczekiwana i wymagana jednocześnie staranności dotyczy także postępowania zgodnie z przepisami prawa, nawet jeśli nie mają akceptacji Odwołującej. Pomimo wielokrotnego wzywania Strony do uzupełnienia braków formalnych zawiadomienia, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia, spółka nie uczyniła zadość wezwaniu. Organ I instancji w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami, zabrał i rozważył materiał dowodowy, w sposób wyczerpujący wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Niewykonanie obowiązku zawiadomienia o zbyciu/nabyciu pojazdu z powodu nieskutecznego zawiadomienia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisów prawa nie jest usprawiedliwieniem. Waga naruszenia nie była znikoma a poprzestanie na pouczeniu nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Pismem z dnia 1 lipca 2022 roku S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022r., znak: [...]. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735 z zm.) w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do przyjęcia, że czynność zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu wszczyna postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., 2. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do przyjęcia, że czynność zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu 153 pojazdów, do którego załączono jeden dokument pełnomocnictwa, zawiera braki formalne, skutkujące pozostawieniem bez rozpoznania zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu 152 pojazdów, mimo że przedmiotowe zawiadomienie nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., a tym bardziej wielości takich postępowań, 3. przepisu prawa materialnego - art. 140mb pkt 2 P.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do przyjęcia, że Skarżąca nie złożyła w sposób skuteczny zawiadomienia o nabyciu pojazdu, 4. § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz.U. z 2019r. poz. 2130 z późn. zm.) polegającym na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do przyjęcia, że wskutek zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu wielu pojazdów organ tworzy dla każdego pojazdu indywidualną teczkę, co oznacza wszczęcie wielości postępowań administracyjnych w rozumieniu k.p.a., 5. § 4 ust. 2 załącznika nr 1 do Rozporządzenia polegającym na błędnej wykładni, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do przyjęcia, że użycie w przepisie słowa "pojazd" w liczbie pojedynczej determinuje wszczęcie wielości postępowań administracyjnych, wskutek czynności zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu wielu pojazdów, przepisu postępowania - art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na niedopełnieniu obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do uniemożliwienia Skarżącej merytorycznego odniesienia się do stanowiska organu, przepisów postępowania, 6. art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., polegającym na niedopełnieniu obowiązku rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść Skarżącej, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do obciążenia Skarżącej karą pieniężną bez podstawy prawnej, 7. art. 105 § 1 k.p.a. polegającym na niedopełnieniu obowiązku wydania decyzji o umorzeniu w całości bezprzedmiotowego postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania decyzji, mimo braku podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, 8. art. 140n ust. 4 P.r.d. polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do przyjęcia za zasadne obciążenie Skarżącej karą pieniężną w maksymalnej wysokości, mimo że organ nie stwierdził istnienia powtarzalności rzekomego naruszenia, ani uzyskania korzyści finansowej przez Skarżącą wynikającą z rzekomego naruszenia. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2022r., umorzenie w całości postępowania administracyjnego, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczenie obowiązku zwrotu na rzecz Skarżącej uiszczonej przez nią kary pieniężnej w wysokości 1.000,00 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022 roku, poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a." wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Istota sporu sprowadzała się do rozważenia, czy w sprawie zasadnie nałożono karę administracyjną z tytułu uchybienia 30-dniowemu terminowi na poinformowanie o zbyciu pojazdu. Materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 roku, poz. 450 ze zm.), dalej "P.r.d.", który stanowi, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Z kolei art. 140 mb pkt 2 ww. ustawy określa, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka w dniu 7 stycznia 2021 r. nabyła pojazd o numerze rejestracyjnym [...] oraz numerze identyfikacyjnym [...], a następnie dnia 1 lutego 2021 r. Spółka w jednym piśmie z dnia 29 stycznia 2021 roku poprzez swojego pełnomocnika spółka zawiadomiła Prezydenta Miasta o nabyciu powyższego pojazdu, a także o nabyciu lub zbyciu innych 152 pojazdów, przesyłając ich dane oraz stosowne umowy sprzedaży (lub faktury) jako załączniki. Do zawiadomienia pełnomocnik przedłożył jeden egzemplarz pełnomocnictwa, a także dowód uiszczenia od niego opłaty skarbowej. Pismem z dnia 4 lutego 20221 roku Prezydent Miasta wezwał spółkę do złożenia odpisu pełnomocnictwa wraz z uiszczoną opłatą skarbową od każdego zgłoszonego pojazdu. Wobec nie wykonania żądania organ ponowił takie wezwanie pismem z dnia 7 czerwca 2021 roku, na które spółka ponownie nie podjęła oczekiwanego przez organ działania stojąc na stanowisku, że nie ma obowiązku składania stosownych dokumentów do każdego ze zgłoszonych pojazdów. Dopiero jednak w piśmie z dnia 2 grudnia 2021 roku Prezydent Miasta wezwał spółkę do uzupełniania wniosku o 152 sztuki oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa do zawiadomienia o nabyciu każdego pojazdu oraz potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17 zł od złożonego pełnomocnictwa w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania wskazując wyraźnie rygor, że "brak uzupełnienia pełnomocnictwa stanowi brak formalny, którego nieuzupełnienie jest podstawą do pozostawienia zawiadomienia bez rozpatrzenia (art 64 §2 k.p.a.)". Pismem z dnia 13 grudnia 2021 roku pełnomocnik spółki ponownie wyjaśnił powody dla których uznał stanowisko organu za bezpodstawne. W ocenie Sądu w takich okolicznościach zabrakło stosownego działania procesowego organu w zakresie zastosowania rygoru nadanego w powyższym wezwaniu. Nie zostało wydane żadne orzeczenie o postawieniu bez rozpoznania dokonanego przez spółkę zgłoszenia w okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 24 stycznia 2022 roku Prezydent Miasta zawiadomił natomiast skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie naruszenia obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu o numerze [...], VIN [.], a następnie wydał w tym przedmiocie decyzję z dnia [...] lutego 2022 roku, nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 1000,00 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia w przewidzianym terminie o nabyciu przedmiotowego pojazdu. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy prawa, które według niego miały zastosowanie w sprawie. W ocenie sądu zabrakło jednak ich subsumpcji w okolicznościach rozpoznanej sprawy. Organ nie wyjaśnił w istocie z jakich przyczyn w tym konkretnym przypadku nie uznał za dopuszczalne złożonego przez spółkę zgłoszenia przez pełnomocnika umocowanego jednym pełnomocnictwem opłaconym opłatą skarbową. Dopiero takie skonkretyzowane w okolicznościach sprawy zajęcie przez organ stanowiska w przedmiocie skutecznego złożenia bądź niezłożenia zgłoszenia nabycia/zbycia pojazdu umożliwiało ustalenie w sprawie czy skarżąca spółka naruszyła obowiązujące przepisy art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym, który nakłada obowiązek zgłoszenia zbycia i nabycia pojazdu w terminie 30 dni. Takie ustalenie dopiero mogło być podstawą do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej. Brak takiego skonkretyzowanego do okoliczności rozpoznawanej sprawy stanowiska stanowił uchybienie proceduralne ze strony organów obu instancji uzasadniające uchylenie obu decyzji określających wymierzoną karę administracyjną jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie orzeczenie kary administracyjnej było przedwczesne wobec nie wyjaśnienia kwestii skutecznego dokonania zgłoszenia warunkującego w okolicznościach niniejszej sprawy. W tym względzie należało również uwzględnić zastosowanie art. 15zzzzzn² ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 roku, poz. 2095 ze zm.) który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zarówno przepis art. 15zzr ustawy o COVID-19 jak i przywołany przepis art. 15zzzzzn² ustawy o COVID-19 regulują bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidziane w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie z akt administracyjnych sprawy ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organy informowały zgłaszającego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie przedmiotowego 30-dniowego terminu. Takie naruszenie przez organy art. 7 i art. 9 K.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w z zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800). Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, w warunkach związania nim (art. 153 p.p.s.a.), organ uwzględni powyższe uwagi wskazania i oceny prawne. W związku z wykazanym naruszeniem przepisów postępowania, organ I instancji w pierwszej kolejności powinien jednoznacznie wyrazić swoje stanowisko w przedmiocie skuteczności złożenia zgłoszenia, aby możliwe było określenie, czy spełnione zostały obowiązki nałożone ustawą. Dopiero w drugiej kolejności możliwe będzie orzeczenie w przedmiocie nałożenia ewentualnej kary administracyjnej z uwzględnieniem treści art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19.