II SA/Wr 480/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi B. P. i P. P. na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 30 listopada 2020 r. Nr VIII/XVI/282/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości Biskupice oraz Rogoż – MPZP BISKUPICE II – ROGOŻ CENTRUM postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od złożonej skargi. UZASADNIENIE B. P. i P. P. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała z 30.11.2020 r. Nr VIII/XVI/282/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowości Biskupice oraz Rogoż – MPZP BISKUPICE III – ROGOŻ CENTRUM. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], [...], pow. [...]. Zdaniem skarżących, uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie odmiennych funkcji zagospodarowania dla terenów nim objętych zasadniczo zmieni warunki środowiskowe korzystania z ich własności. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że działka skarżących zlokalizowana jest ok. [...] metrów od granic działek objętych postanowieniami planu, co negatywnie i bezpośrednio wpływa na własność skarżących obniżając walory lokalizacyjne działki, w tym jej wartość ekonomiczną i prawo do właściwego, zgodnego z przeznaczeniem, niezakłóconego ponad przeciętną miarę wykonywania prawa własności. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie w całości, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że strona nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 04.11.2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16.09.2008 r., sygn. akt SK 76/06, podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że skarżący w niniejszej sprawie wywodzą swoją legitymację z prawa własności. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego skarżących trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z 13.11.2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z 20.11.2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1305/09). Należy również zaznaczyć, że w wyroku z 04.11.2003 r. w sprawie o sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g., nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 01.03.2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z 01.06.2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z 03.09.2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. W tym miejscu trzeba podnieść, że w niniejszej sprawie skarżący wywodzą swój interes do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z naruszenia przysługującego im prawa własności do nieruchomości przez pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska takich jak: poziom wibracji, hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Odniesienie się do przedstawionej przez skarżących argumentacji wymagało pewnych ustaleń faktycznych. W sprawie niekwestionowane jest, że skarżący – jak sami podali - posiadają prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zlokalizowanej w [...]. Na podstawie dokumentacji planistycznej, obejmującej między innymi część graficzną planu oraz strony internetowej www.geoportal.gov.pl, Sąd ustalił, że powyższa działka położona jest na obszarze znajdującym się poza granicami terenów objętych ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według wskazanych ustaleń działka nr [...], znajduje się w odległości około [...] od granicy działek objętych planem. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w oświadczeniach skarżących, którzy wskazali, że nieruchomość znajduje się w odległości ok. [...] od granicy działek objętych planem, oraz organu, który podkreślił, że odległość ta jest bliższa [...]. Analizując powyższe ustalenia Sąd miał na uwadze, że sam fakt położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza jeszcze, że nie może dość do naruszenia ich interesu prawnego. Kwestia możliwości wpływu rozwiązań przyjętych w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działki, które nie są objęte ustaleniami takiej uchwały, wielokrotnie była bowiem przedmiotem rozważań judykatury. W wyroku NSA z 03.11.2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10 podkreślono, że nie ma prostej, zawsze aktualnej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego, bez wyjątku, właściciela działki położonej poza terenem dla którego uchwalono plan miejscowy. Konieczne jest więc zbadanie każdego pojedynczego przypadku dla oceny legitymacji skargowej na plan miejscowy. Na podstawie przedłożonej dokumentacji Sąd stwierdził, że przywołana w skardze argumentacja nie stanowi okoliczności świadczących o posiadaniu przez nich interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie przedstawili okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowana uchwała planu miejscowego narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Z materiałów sprawy wynika, że przyjęte zaskarżoną uchwałą ustalenia planistyczne nie zmieniają sytuacji prawnej skarżących. Plan nie zmienia przeznaczenia i sposobu zagospodarowana działki skarżących. Ustalenia planu nie zawierają regulacji o ograniczeniu zabudowy na działce należącej do skarżących. Oceniając natomiast kwestię ewentualnego wpływu ustaleń planu na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności i wskazane przez nich pogorszenie parametrów związanych z ochroną środowiska należało przede wszystkim zauważyć, że obszar objęły planem znajduje się przy [...], stanowiącym skrzyżowanie autostrady [...], drogi [...] i tzw. [...]. Teren objęty planem położony jest bezpośrednio przy ważnym trakcie komunikacyjnym o znaczeniu krajowym - drogi ekspresowej [...]. Ponadto w sąsiedztwie znajduje się droga wojewódzka tzw. [...] oraz linia kolejowa relacji [...]. Ze względu na opisaną lokalizację nie ma zatem obaw aby wygenerowany przez inwestycję ruch samochodów - zwłaszcza ciężarowych - musiał korzystać z dróg lokalnych w tym przebiegających przez miejscowość skarżących. Niezależenie od tego stwierdzić należy, że ze względu na oddalenie działek skarżących od granic zaskarżonego planu ([...]), brak jest podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie w zaskarżonym planie terenów pod: sport i rekreację, pod zabudowę produkcyjno-usługową obejmującą obiekty produkcyjne wraz z budowlami i instalacjami technologicznymi, obiekty magazynowe, handlu hurtowego, centrów logistycznych i baz przeładunkowych, jak też pod tereny kolejowe i sposób ich zagospodarowania, mogły mieć wpływ na wykonywanie przez skarżących przysługującego im prawa własności. Uwzględnienie powyższych odległości prowadzi także do wniosku, że dopuszczone planem przeznaczenie pod obiekty energetyki i ciepłownictwa nie powoduje wprost – w sensie materialnoprawnym – takiego oddziaływania na nieruchomości skarżących które pozbawiałoby ich możliwości korzystania z nieruchomości przez ich zabudowę lub użytkowanie (modyfikowałby przysługujące im prawo). Podkreślić należy, że nie jest wystarczające wskazanie na potencjalne zagrożenie dopuszczonym przez plan zagospodarowaniem poprzez wskazanie możliwych immisji. Za uzasadnione można byłoby uznać takie naruszenie, które wypływa z porównania konkretnego zapisu planu z określonym przepisem prawa materialnego i wykazanie, że prawo to zostało postanowieniami planu naruszone. Przykładowo można wskazać na przyjęcie w planie takich parametrów zabudowy sąsiedzkiej które uniemożliwiałby faktyczne korzystanie przez właściciela nieruchomości sąsiedniej jego prawa własności (np. dopuszczalna maksymalna wysokość obiektów powodująca ograniczenia w zabudowie lub korzystaniu z budynków, lokalizacja cmentarza w odległości naruszającej przepisy). Skarżący w żaden sposób nie wykazali, że usytuowanie ich nieruchomości w podanych odległościach od granic terenu objętego zaskarżoną uchwałą spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym ich użytkowaniu na skutek wskazywanych przez nich immisji. Wystarczającej argumentacji w tym zakresie nie dostarczają zarzuty wskazujące, że obiekty dopuszczone planem ze względu na ich wysokość, będą widoczne prawie z każdego miejsca. Nie wykazują one bowiem, że dopuszczona planem wysokość zabudowy ogranicza możliwość korzystania z ich nieruchomości. Obowiązujące przepisy nie przewidują także ochrony własności ze względu na walory widokowe – w tym przypadku widok na zbyt wysoką zabudowę w sąsiedztwie. Także kwestie związane z pogorszeniem parametrów związanych z ochrona środowiska takich jak poziom wibracji, hałasu i zanieczyszczenia powietrza nie świadczą o naruszeniu interesu prawnego skarżących. Jak wyjaśnił NSA na gruncie innej sprawy "niektóre rodzaje zagospodarowania działki sąsiedniej mogą (...) oddziaływać na działkę skarżących" to jednak "jest to sytuacja potencjalna a nie wynikająca ze zmiany planu" ."Ochronę w takiej sytuacji zapewniają m. innymi przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają między innymi, zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek" (tak w wyroku z 07.07.2011 r., sygn. akt II OSK 726/11). Z powyższego wynika, że kwestie dotyczącego ewentualnego przekroczenia norm hałasu, czy innych immisji mogą być podnoszone na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją (tak też NSA w postanowieniu z 30.03.2022 r., sygn. akt II OSK 1068/22). Za chybione w kontekście interesu prawnego Sąd uznał argumenty skarżących o obniżeniu wartości ekonomicznej ich działki w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Kwestia ta nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego i w istocie opiera się na przypuszczeniach skarżących. Podobnie ocenić trzeba zarzuty wskazujące na obniżenie walorów środowiskowych. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad i trybu uchwalania planu nie mogły być uwzględnione przez Sąd. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących zasad sporządzania planu, procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z 26.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali, że zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie a naruszenie to miało charakter bezpośredni i realny a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Przewidywania skutków uchwalonego planu mają wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących. Analiza treści kwestionowanej przez skarżących uchwały oraz przedstawione w skardze zarzuty nie potwierdziły, ażeby postanowienia spornego aktu aktualnie negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącego podmiotu. Co zaś się tyczy kwestii potencjalnego przekroczenia norm hałasu i innych immisji to – jak wcześniej wskazano - mogą być one podnoszone ewentualnie na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretna inwestycją. Reasumując, skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała ich aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z 14.03.2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). W konsekwencji Sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.