I SA/Wa 2696/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 września 2022 r. nr 454/2022 w przedmiocie zawieszenie postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 2 września 2022 r., nr 454/2022 Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu zażalenia M. G. na postanowienie Prezydenta [...] z 14 października 2021 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem M. G. z 14 września 2015 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że postanowieniem z 14 października 2021 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem M. G. o ustalenie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wniosku złożonego 24 sierpnia 1956 r. przez K. D. o przywrócenie prawa własności tej nieruchomości. Na postanowienie Prezydenta zażalenie wniosła M. G.. Po rozpatrzeniu zażalenia i zbadaniu akt sprawy Wojewoda Mazowiecki wskazał, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. 1945 r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości przeszły na własność gminy m.st. Warszawa, a od 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z odpisem wykazu hipotecznego obejmującego wpisy w dziale I i w dziale II księgi wieczystej nieruchomości [...] o pow. 1105,50 m2 położonej w Warszawie przy ul. [...] (d. [...]), tytuł własności nieruchomości uregulowany był na rzecz K. i M. małżonków D., w częściach równych niepodzielnie. Wnioskiem z 23 sierpnia 1956 r. K. D. wystąpił do Centralnego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w [...] o "przywrócenie prawa własności" nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Wnioskiem z 14 września 2015 r. M. G. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Prezydent decyzją z 30 maja 2018 r., nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 21 listopada 2018 r., nr 4791/2018 uchylił w całości decyzję Prezydenta i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent uznając, że w sprawie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wystąpiło zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na konieczność uprzedniego rozpatrzenia wniosku o "przywrócenie prawa własności" przedmiotowej nieruchomości, postanowieniem z 14 października 2021 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda stwierdził, że Prezydent nie rozpatrzył dotychczas wniosku o "przywrócenie prawa własności" przedmiotowej nieruchomości. Nie została wydana decyzja kończąca postępowanie wszczęte wnioskiem z 23 sierpnia 1956 r. Organ odwoławczy podał, że pismo organu I instancji z 3 maja 1960 r., nr [...] nie stanowi rozstrzygnięcia w kwestii "przywrócenia prawa własności" przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z 26 października 1945 r. reguluje art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podał, że w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia, o których mowa w przywołanym art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, bowiem nie można jednocześnie tą samą decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, albowiem są to kwestie, które wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji. Realizacja prawa do odszkodowania możliwa jest wyłącznie w sytuacji, w której były właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni nie uzyskali lub nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego do gruntu - na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Postępowanie dekretowe wyprzedza postępowanie odszkodowawcze, a tym samym do czasu jego zakończenia istnieje obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca procedowanie sprawy o odszkodowanie (por. wyroki WSA w Warszawie: z 31 maja 2012 r, sygn. akt I SA/Wa 2256/11, z 4 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2427/19). Wojewoda wyjaśnił, że pojęcie zagadnienia wstępnego należy zatem rozumieć jako kwestię, która pozostaje poza właściwością danego organu, a bez jej rozstrzygnięcia organ nie można dalej prowadzić postępowania, czyli wydać rozstrzygnięcia. Podkreślił, że również pojęcie "innego organu", o którym mowa w powołanym przepisie, nie zawsze oznaczać musi inny organ w strukturze administracji publicznej, ale także może nim być ten sam organ, jeśli w myśl przepisów właściwy jest do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy (wyrok NSA z 18 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 552/10, z 30 października 2013 r. sygn. akt II GSK 874/12, z 10 września 2013 r. sygn. akt II GSK 741/12). W ocenie Wojewody nie można uznać, że poprzez wydanie postanowienia z 14 października 2021 r., organ I instancji naruszył art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 2 września 2022 r. złożyła M. G.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez zawieszenie postępowania w przypadku, gdy: a. rozpatrzenie wniosku o przyznanie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], ozn. hip. [...] nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia rzekomego "zagadnienia wstępnego" w postaci rozpoznana wniosku złożonego przez poprzednika prawnego skarżącej 24 sierpnia 1956 r. b. wniosek z 24 sierpnia 1956 r. został rozpoznany (znak pisma [...]) i zwrócony pismem z 15 stycznia 1960 r. 2. art. 77 § 1 w z art. 80 kpa, poprzez: a. mylne uznanie, że poprzednik prawny skarżącej złożył skutecznie wniosek o przywrócenie prawa własności parceli budowlanej o pow. 1105 5m2 położonej przy ul. [...] (d. [...]) podczas, gdy wniosek ten z uwagi na datę złożenia nie mógł być wnioskiem złożonym w trybie art. 7 dekretu b. nieprawidłowe przyjęcie, że wniosek poprzednika prawnego skarżącej nie został dotychczas rozpatrzony, podczas gdy przedmiotowy wniosek został zwrócony pismem z 15 stycznia 1960 r. , nr sygn. [...]. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu tego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z 26 października 1945 r. reguluje art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnie wskazały organy, że w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia, o których mowa w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami zależą od tego, czy byłemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa dotycząca jego przyznania wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności i w odrębnej decyzji, gdyż w obydwu postępowaniach badane są inne przesłanki. Właściwym organem do rozpoznania wniosku dekretowego jest Prezydent [...], jako reprezentujący gminę. Z kolei do rozpoznania wniosku o odszkodowanie z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym, zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z uwagi na ustrój Miasta [...] obie te kompetencje realizowane są przez ten sam organ, jednakże oba opisane uprawnienia mają odmienny charakter. Rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i odszkodowania podejmowane są wprawdzie przez Prezydenta [...], lecz organ ten w każdym przypadku działa w innej roli, skupiając kompetencje o odmiennym charakterze. Przy czym obie sprawy mają inną podstawę rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że tę część art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w której mowa jest o "innym organie", należy rozumieć jako "w innym postępowaniu", prowadzonym na innych podstawach prawnych, w tym także prowadzonym przez ten sam organ administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 21 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1725/99, wyrok NSA z 10 września 2013 r., sygn. akt. II GKS741/12). Pojęcie "inny organ", to nie koniecznie inny organ w strukturze administracji publicznej, ale organ właściwy w myśl przepisów prawa do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy. Jak wynika z akt sprawy K. D. złożył pismem z 23 sierpnia 1956 r. (data prezentaty 24 sierpnia 1956 r.) wniosek o przywrócenie mu prawa własności do nieruchomości przy ul. [...] nr hip. [...]. Wskazał, że z uwagi na fakt, iż od września 1944 r. był na froncie nie wiedział o wejściu w życie przepisów dekretu z 1945 r. Wnioskodawca wniósł o przywrócenie mu prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zważyć należy, że wniosek ten nie został do czasu zawieszenia postępowania w przedmiocie odszkodowania rozpoznany. Nie sposób podzielić zarzutów skargi, że wniosek K. D. został zwrócony pismem z 15 stycznia 1960 r., gdyż pismo to dotyczy wniosku o przyznanie działki zamiennej oraz zawiera informację o braku terenów przeznaczonych pod budownictwo indywidualne. Wyżej wskazane pismo w żadnym miejscu nie odnosi się do wniosku z 23 sierpnia 1956 r. Z kolei w piśmie z 23 sierpnia 1956 r. K. D. nie zawarł żądania przyznania działki zamiennej. Natomiast pismo z 3 maja 1960 r. Prezydium Rady Narodowej [...] nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia. Jest informacją o przejściu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie dekretu i niezłożeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie. Podpisane zostało przez kierownika wydziału. Z kolei pismem z 7 lipca 1960 r. poinformowano byłego właściciela o możliwości przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość po opracowaniu przepisów wykonawczych do dekretu oraz wskazano, że informację w sprawie nieruchomości otrzymał pismem z 3 maja 1960 r. Żadne z tych pism nie rozstrzyga wniosku z 23 sierpnia 1956 r. Zważyć należy, że ocena terminowości powyższego wniosku, w kontekście przepisów dekretowych, nie może być dokonana w postępowaniu o odszkodowanie. Należy podzielić stanowisko organów, że w niniejszej sprawie kwestia złożonego wniosku z 23 sierpnia 1956 r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 4 kpa. Konieczność rozpatrzenia tego wniosku stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania odszkodowawczego na podstawie wyżej powołanego przepisu. Czyni to więc, do czasu jego rozpoznania, niemożliwym rozstrzygnięcie przez organ wniosku odszkodowawczego. Z przyczyn wyżej omówionych niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 4 kpa. Organy obydwu instancji wyjaśniły przyczyny zawieszenia postępowania, w tym wpływ sprawy z wniosku dekretowego na postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu warszawskiego. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gdyż organy prowadziły postępowanie z zachowaniem zasad określonych w przepisach prawa procesowego. Nie został naruszony przepis art. 107 § 3 kpa. Postanowienia organów obydwu instancji zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, z których wynika, jakimi przesłankami kierował się organ wydając postanowienie, wyjaśniają podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim rozstrzygnięciem przemawiają. Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.