II SA/Sz 801/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi H. S., B. S. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. wydał w dniu 21 kwietnia 2023 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej "K.p.a."), art. 4 pkt 9bą, art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 oraz art. 132 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej "u.g.n."), w której ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł za nieruchomość położoną w K., przeznaczoną pod drogi publiczne, oznaczoną ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, która przeszła, z mocy prawa, na własność Gminy Miasto K., w tym H. S. w kwocie [...]zł, B. S. w kwocie [...]zł, A. S. w kwocie [...]zł, od Prezydenta Miasta K., jako organu wykonawczego Gminy Miasto K., płatne jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wydał w dniu 11 września 2019 r. decyzję nr 77/2019 nr GK-ll-1.6831.43.2019.GK, na wniosek współwłaścicielek nieruchomości położonej w K., objętej księgą wieczystą nr [...], tj. H. S. w udziale [...], B. S. w udziale [...], A. S. w udziale [...] (dalej "skarżące"), w której zatwierdził podział części nieruchomości, oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha w obrębie ewidencyjnym nr [...] na działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Z dniem, w którym powyższa decyzja stała się ostateczna, tj. z dniem 28 września 2019 r. wydzielone działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczone pod drogi publiczne, stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasto K.. Przedmiotowe działki zostały wyłączone z dotychczasowej księgi wieczystej nr [...] oraz włączone do księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto K.. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2021 r. skarżące wystąpiły do organu I instancji o wypłatę odszkodowania, lecz przeprowadzone pomiędzy stronami negocjacje zakończyły się negatywnie. W dniu 20 czerwca 2022 r. skarżące odrzuciły propozycję Gminy ustalenia odszkodowania w kwocie [...]zł oraz wniosły o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W dniu 18 lipca 2022 r. wszczęto w tej sprawie postępowanie. W toku postępowania na zlecenie organu biegła rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy, w którym określiła dla potrzeb ustalenia odszkodowania wartość nieruchomości. W oparciu o zebrane dowody, została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. nr N-IV-3.6833.1.2022.ESt z dnia 15 września 2022 r. o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w kwocie [...]zł. Od decyzji tej skarżące złożyły odwołanie zarzucając, że decyzja nie została wydana przy zapewnieniu czynnego udziału stron w sprawie, bowiem nie doręczono im ostatecznego operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Wojewoda wydał w dniu 10 stycznia 2023 r. decyzję nr K-GN-4.7581.28.2022.AG, w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy dostrzegł nieprawidłowości i wewnętrzne sprzeczności w operacie szacunkowym z dnia 11 sierpnia 2022 r., które według niego, przekreśliły wiarygodność dowodową tego dokumentu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zalecił organowi I instancji dokonania szczegółowej analizy operatu szacunkowego i zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o jego poprawę i złożenie stosownych wyjaśnień oraz uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty w określonej przepisami prawa formie. Wskazał również, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy mieć na uwadze prawa stron, wynikające zarówno z prawa formalnego, jak i materialnego oraz właściwie rozstrzygnięcie w decyzji o podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji przytoczył treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. i wskazał, że za przejęte działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady ustalania i wypłaty odszkodowania uregulowano w rozdziale 5 ustawy u.g.n. "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Decyzję o ustaleniu odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne wydaje starosta/prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 9b u.g.n. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego. Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych na mocy art. 154 u.g.n. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki zgodnie z art. 132 ust. 1a i ust. 5 u.g.n. Organ I instancji podał, że szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa pod drogi publiczne zostały uregulowane w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 poz. 555 ze zm.; dalej "rozporządzenie RM"). Organ I instancji podał, że decyzja o podziale działki stała się ostateczna w dniu 28 września 2019 r. Wskazał, że z decyzji podziałowej wynikało, że dokonany podział jest zgodny z m.p.z.p. Zgodnie z m.p.z.p. dla obszaru "J. " w K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 24 maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Z. z 2018 r. poz. [...]), przedmiotowe działki znajdowały się na obszarze elementarnym oznaczonym symbolem [...] - przeznaczonym pod drogę klasy lokalnej oraz symbolem [...] - przeznaczonym pod drogę klasy dojazdowej. Organ I instancji stwierdził, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział księga wieczysta nr [...] prowadzona była dla nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej w odpowiednich udziałach, zaś wpis w dziale III - służebność osobista, nie dotyczył przedmiotowego obszaru. Natomiast ujawniona w dziale IV hipoteka na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddziału Rejonowego w S. została wykreślona na podstawie oświadczenia z dnia 18 grudnia 2019 r. KOWR Oddziału w K.. Odłączenie przedmiotowego obszaru od nieruchomości nastąpiło bezciężarowo. Przyłączono go do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości, której właścicielem jest Gmina Miasto K.. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowe działki były niezabudowane, porośnięte roślinnością trawiastą pochodzącą z sukcesji naturalnej. Negocjacje w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania prowadzone z organem I instancji zakończyły się negatywnie. Organ I instancji podał, że rzeczoznawca uznała zalecenia Wojewody za zasadne i wycofała operat szacunkowy z dnia 11 sierpnia 2022 r. z obrotu prawnego, jednocześnie przedłożyła nowy operat szacunkowy z dnia 10 marca 2023 r. sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania. W tych okolicznościach operat szacunkowy z dnia 11 sierpnia 2022 r. utracił moc dowodową w przedmiotowej sprawie. Organ dokonał oceny nowego operatu w zakresie swoich kompetencji. Po zapoznaniu się z treścią operatu szacunkowego z dnia 10 marca 2023 r. organ I instancji stwierdził, że dokument ten został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Biegła wskazała, że działki stanowiące przedmiot wyceny położone są na obszarze, na którym obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Podała, że położone są na obszarach elementarnych o symbolach: [...] - przeznaczonym pod drogę klasy lokalnej - działka nr [...] oraz [...] - przeznaczonym pod drogę klasy dojazdowej - działka nr [...]. Przy wyborze sposobu szacowania rzeczoznawca zastosowała § 36 pkt 4 rozporządzenia RM: "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych." Dokonując wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rzeczoznawca uwzględniła w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w media oraz cechy nieruchomości wpływające na wartość. Mając na uwadze stan rynku, obrót nieruchomościami podobnymi, przedmiot, zakres i cel wyceny oraz znajomość ich cech i cen transakcyjnych w procedurze wyceny zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Analizując lokalny rynek nieruchomości, dla określenia wartości wycenianej nieruchomości, biegła wybrała rynkowe ceny kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu drogowym, zawierane na podstawie umów notarialnych zawartych w okresie 2 lat poprzedzających wycenę. W operacie wykazała 9 transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Ceny nieruchomości na badanym rynku wahały się w granicach od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Biegła nie stwierdziła wystąpienia istotnego trendu wpływającego na zmianę poziomu cen na skutek upływu czasu. Wykazała, że cechami cenotwórczymi dla tego typu nieruchomości są: sąsiedztwo, położenie, intensywność wykorzystania, rodzaj drogi. Wagi cech rynkowych ustaliła w oparciu o analizę bazy danych o cenach i cechach nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego dane publikowane w prasie fachowej i publikacjach tematycznych jak również na podstawie doświadczeń autora operatu w zakresie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości na rynku lokalnym. Wartość każdej działki określiła oddzielnie w związku z różnicą w zakresie intensywności korzystania. Ostatecznie wartość przedmiotu wyceny określiła na łączną kwotę [...]zł. W operacie biegła podkreśliła, że "Oszacowane wartości przedmiotowej nieruchomości należy uznać za zasadne, ponieważ mieszczą się w przedziale cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne w obrocie rynkowym. Wartości uzyskane w wyniku wyceny za 1m2 powierzchni gruntu nie odbiegają od średnich cen nieruchomości na badanym rynku. Z tego też względu otrzymany wynik można uznać za bliski możliwej do osiągnięcia w obrocie rynkowym wartości. Przedstawiona powyżej wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej stanowi najbardziej prawdopodobną jej cenę możliwą do uzyskania na rynku przy spełnieniu odpowiednich założeń. Wyliczona wartość nieruchomości wynika z aktualnego poziomu cen rynkowych." Organ I instancji podał, że ww. opinia zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione. Jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Skarżące złożyły odwołanie, w którym kwestionują wysokość odszkodowania ustaloną w decyzji, na podstawie operatu szacunkowego z 10 marca 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Wojewoda wydał w dniu 12 czerwca 2023 r. decyzję nr K-GN-4.7581.13.2023 .AG, w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i przywołał treść art. 98 ust. 1, 2 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Organ odwoławczy podał, że ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest podstawowym dokumentem, który powinien przesądzać, czy w sprawie doszło do wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne. Z akt sprawy wynikało, że decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 28 września 2019 r. Negocjacje w sprawie uzgodnienia odszkodowania ze skarżącymi nie przyniosły skutku. Organ odwoławczy podkreślił, że K. jest miastem na prawach powiatu i Prezydent Miasta K. występuje w podwójnej roli, tj. jako organ wykonawczy gminy oraz jako starosta. Okoliczność ta wymaga więc precyzyjnego rozdzielenia obu etapów dochodzenia do odszkodowania, tj. etapu uzgodnień od etapu postępowania administracyjnego. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wniosek skarżących z dnia 26 stycznia 2021 r. rozpoczął etap negocjacyjnego uzgadniania odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Wobec faktu, że do uzgodnienia wysokości odszkodowania nie doszło, stanowiło to podstawę do władczego rozstrzygania przez organ o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Organ odwoławczy wyjaśnił, że operat szacunkowy stanowi pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania i winien spełniać wymogi formalne, określone w rozporządzeniu RM. Organ odwoławczy podał, że organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatów szacunkowych pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy przywołał treść art. 130 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 154 ust. 1, ust. 2 u.g.n., § 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6 pkt 2 rozporządzenia RM i wskazał, że podział działki jest zgodny z m.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie miał § 36 ust. 4 rozporządzenia RM, gdyż dotyczy on nieruchomości, która na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości była już przeznaczona pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. przeznaczenie to wynikało z treści zapisów m.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, że zasada korzyści w przedmiotowej sprawie nie występuje ponieważ cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podał, że ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydania decyzji podziałowej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca, rzeczoznawca majątkowy zamieściła bowiem w operacie bazę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę) umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Określenie wartości nieruchomości na podstawie wartości gruntów przyległych jest możliwe w każdym wypadku, co czyniłoby zbędnym tę część § 36 ust. 4 rozporządzenia RM, w której prawodawca wskazuje, że "chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Przy wykładni przepisów należy unikać sytuacji, w której istotny fragment przepisu byłby zbędny. Organ odwoławczy podał, że w celu określenia wartości przedmiotowych nieruchomości rzeczoznawca posłużyła się podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca wskazała w operacie, że przeanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, do wyceny przyjęła informacje o cenach transakcyjnych z aktów notarialnych, z okresu dwóch lat wstecz od dnia sporządzenia operatu szacunkowego (29.06.2021 r. - 10.03.2023 r.). Biegła wskazała ponadto, że badaniem objęto prawo własności nieruchomości. Rzeczoznawca ustaliła, że na badanym rynku lokalnym - miasto K. - zanotowano kilka transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę, mieszczących się w definicji wartości rynkowej, a ceny ich kształtują się w przedziale [...]- [...] zł/m2. Biegła przedstawiła w tabeli dziewięć nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogę, określając ich położenie, cenę, powierzchnię, datę zawarcia transakcji i oceniając je pod względem przyjętych cech rynkowych. Biegła stwierdziła, że cen nie aktualizowano ze względu na upływ czasu, z uwagi na utrzymywanie się cen transakcyjnych na stałym poziomie (brak widocznego trendu czasowego). Rzeczoznawca ustaliła także, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny mają takie cechy, jak: położenie (30%), sąsiedztwo (20%), intensywność wykorzystania (40%) i rodzaj drogi (10%). Do określenia wartości rynkowej przedmiotowych działek rzeczoznawca przyjęła trzy najbardziej podobne nieruchomości z utworzonej bazy nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Po skorygowaniu wartości wybranych najbardziej podobnych nieruchomości wartość 1 m2 gruntu działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...]zł, a działki nr [...] na kwotę [...]zł. Wartość gruntu działki nr [...] została określona na kwotę [...]zł, a działki nr [...] na kwotę [...]zł. Ostatecznie wartość wycenianej nieruchomości tj. działki nr [...] i nr [...] wyniosła łącznie: [...] zł. Według organu odwoławczego, biegła prawidłowo dokonała analizy transakcji nieruchomości o przeznaczeniu pod drogę, mieszczących się w definicji wartości rynkowej. W badanej sprawie możliwe było określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, bowiem - jak wskazała biegła takie transakcje miały miejsce. Organ odwoławczy wyjaśnił, że operat szacunkowy został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści i nie zawiera niejasności, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, ponadto opinia o wartości nieruchomości jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Organ odwoławczy podzielił wnioski przyjęte przez organ I instancji, że biegła zastosowała § 36 ust. 4 rozporządzenia RM. Organ odwoławczy podał, że analizując lokalny rynek nieruchomości biegła wybrała rynkowe ceny kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu drogowym, zawierane na podstawie umów notarialnych w okresie 2 lat poprzedzających wycenę. Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy z 10 marca 2023 r. został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia RM. W operacie przedstawiono sposób dokonania wyceny nieruchomości, tzn. określono przedmiot, zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalnoprawne oraz źródła danych o nieruchomościach, ustalono daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisano stan nieruchomości, wskazano przeznaczenie nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazano rodzaj określonej wartości, wybór podejścia i metody, przedstawiono obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny, ponadto załączono istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, przedłożona opinia biegłego czyni zadość obowiązującym przepisom prawa. Wybór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych został uzasadniony w operacie szacunkowym. Organ odwoławczy podał, że wycena nieruchomości ma walor opinii biegłego, a zatem do jej sporządzenia wymagane są wiadomości specjalne. Dowód ten podlega ocenie organu, jak każdy inny dowód w sprawie, jednak ocena ta jest ograniczona do zbadania, czy dokument ten zawiera wszystkie niezbędne dane, czy jego treść jest spójna i logiczna, a wypływające z operatu wnioski znajdują oparcie w jego treści. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie może kwestionować merytorycznej zawartości operatu, gdyż do jego sporządzenia niezbędne jest posiadanie wiadomości specjalnych. Organ nie może również ingerować w dobór podejścia, metody badawczej i techniki szacowania nieruchomości przyjętej przez biegłego (art. 154 u.g.n.), to bowiem stanowi wyłączną kompetencję biegłego. Podobnie nie może organ kwestionować przyjęcia do porównania określonych nieruchomości, o ile zostało to w treści operatu opisane i uzasadnione przez biegłego. Organ odwoławczy przywołał treść art. 151 u.g.n. i wskazał, że wniosek skarżących o przeprowadzenie dodatkowego dowodu w zakresie tego, czy transakcje wskazane przez biegłą są podobne nie mógł być uwzględniony. Skarżące nie wskazały dowodów na to, aby oświadczenie biegłej zawarte w operacie szacunkowym było niezgodne z prawdą. Organ nie podzielił stanowiska skarżących, że ceny transakcyjne nabycia gruntów pod drogi publiczne nie mają charakteru rynkowego. Brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Organ odwoławczy nie ma powodów, aby przypuszczać, że transakcje uznane przez biegłą za podobne są transakcjami, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji, powodujące ustalenie ceny w sposób odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Organ odwoławczy stwierdził, że do zweryfikowania poprawności operatu rzeczywista identyfikacja nieruchomości porównywanych nie jest potrzebna. W kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, nie są zaś potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy. Organ odwoławczy podał, że samo subiektywne przekonanie strony o błędnie określonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podał, że skarżące nie załączyły do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o tym, że kwota odszkodowania została rażąco zaniżona oraz o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jeżeli skarżące miały zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogły skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skonfrontowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawnione były na mocy art. 157 u.g.n. Organ odwoławczy podał, że nie znalazł powodów do uwzględnienia wniosków skarżących o zwrócenie się do Wojewody o przeprowadzenie dowodu z oceny operatu szacunkowego przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych wobec braku wątpliwości co do prawidłowości opinii przedłożonej przez biegłą. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy nie naruszył przepisów prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego. Skarżące złożyły skargę i wniosły o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciły organowi naruszenie: 1. art. 138 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przez nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpatrzenie zarzutów odwołania, pominięcie wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie określonym w odwołaniu oraz nieuwzględnienie wytycznych zawartych w decyzji Wojewody w sprawie K-GN-4.7581.28.2022.AG z 10 stycznia 2023 r. w zakresie obowiązku rzetelnej oceny merytorycznej sporządzonych operatów szacunkowych przez organ I instancji; 2. art. 80 K.p.a., przez niewłaściwą ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności uznanie za prawidłowy operatu szacunkowego K. S. oraz pominięcie wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie określonym w odwołaniu; 3. art. 4 pkt 16, art. 154 i art. 129 ust. 5 pkt 1 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 5 ust. 1 i 2 oraz § 36 rozporządzenia RM, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące zaniżeniem należnego odszkodowania o [...] zł oraz poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu fatycznego i błędne ustalenie wartości nieruchomości wywłaszczonej poprzez ustalenie tej wartości w oparciu o transakcje nieruchomościami nie spełniającymi kryterium "nieruchomości podobnych", wolnorynkowych, bez prawidłowego stosowania reguły określonej w § 36 rozporządzenia RM; 4. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM, wskutek dokonania wadliwej oceny operatu K. S. sporządzonego z istotnym naruszeniem prawa polegającym na przyjęciu jako nieruchomości podobnej - transakcji nieruchomościami wykonanymi w warunkach nie wolnorynkowych i nieruchomościami, których cena uzyskana była w warunkach nierynkowych i różni się o ponad 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych norm i dokonanie porównania cen transakcyjnych nieruchomościami nie spełniającymi warunku podobieństwa; 5. § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia RM i art. 4 pkt 16 u.g.n., wskutek dokonania wadliwej oceny operatu K. S. sporządzonego z istotnym naruszeniem prawa polegającym na przyjęciu jako nieruchomości podobnych - nieruchomości które obiektywnie i logicznie oceniając nie są podobne do wycenianej i nie spełniają warunków definicji ustawowej dla nieruchomości podobnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór w sprawie dotyczy prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i wysokości odszkodowania przyznanego skarżącym przez organ. Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Bezspornie nie doszło między skarżącymi a Prezydentem Miasta K. do uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia, co było przesłanką do wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego. Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 129 ust. 1 u.g.n.), w niniejszej sprawie organem tym jest Prezydent Miasta K.. Bezsporne było również, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna i na jej podstawie doszło do wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne. Stosownie do art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Na podstawie art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Definicja wartości rynkowej nieruchomości znajduje się w art. 151 ust. 1 u.g.n. Organ administracyjny, ustalając wartość odszkodowania, musi ją uzasadnić. Wartość ta jest ustalana przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami u.g.n., zaś operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę podlega ocenie organu i sądu oraz w zakresie prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości może być oceniany przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Podkreślić należy, że rzeczoznawca majątkowy, szacując wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, zobowiązany jest zatem przyjmować przeznaczenie w m.p.z.p., a nie dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, operat szacunkowy podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny dowód. Jednak jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych oraz zbadania, czy operat zawiera wyjaśnienie, dlaczego takie, a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości. Organ administracyjny może zatem zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, czy też niespójności. Metodologię ustalenia wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe regulują przepisy § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia RM. Bezspornie dokonany podział nieruchomości był zgodny z m.p.z.p., zatem na postawie § 36 ust. 4 rozporządzenia RM, tj. w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisu ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przedmiotowe działki w m.p.z.p. były już przeznaczone na drogę, zatem zasada korzyści w przedmiotowej sprawie nie występuje, ponieważ cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem wynikającym z m.p.z.p. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że § 36 ust. 4 rozporządzenia RM jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1 rozporządzenia RM. Zatem zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydania decyzji podziałowej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca, rzeczoznawca majątkowy zamieściła bowiem w operacie bazę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę) umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust.1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie, w celu określenia wartości przedmiotowych nieruchomości rzeczoznawca posłużyła się podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca wskazała w operacie, że przeanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, do wyceny przyjęła informacje o cenach transakcyjnych z aktów notarialnych, z okresu dwóch lat wstecz od dnia sporządzenia operatu szacunkowego. Biegła przedstawiła w tabeli dziewięć nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogę, określając ich położenie, cenę, powierzchnię, datę zawarcia transakcji i oceniając je pod względem przyjętych cech rynkowych. Analizując transakcje, biegła stwierdziła, że cen nie aktualizowano ze względu na upływ czasu, z uwagi na utrzymywanie się cen transakcyjnych na stałym poziomie (brak widocznego trendu czasowego). Wskazała, że zasadniczy wpływ na wysokość ceny mają takie cechy, jak: położenie, sąsiedztwo, intensywność wykorzystania i rodzaj drogi. Do określenia wartości rynkowej przedmiotowych działek rzeczoznawca przyjęła trzy najbardziej podobne nieruchomości z utworzonej bazy nieruchomości przeznaczonych pod drogi, odpowiednio korygując ich wartość. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że przedstawiony przez biegłą operat nie zawiera niespójności, został sporządzony przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach. W operacie przedstawiono sposób dokonania wyceny nieruchomości tzn. określono przedmiot, zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalnoprawne oraz źródła danych o nieruchomościach, ustalono daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisano stan nieruchomości, wskazano przeznaczenie nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazano rodzaj określonej wartości, wybór podejścia i metody, przedstawiono obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny, ponadto załączono istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, Sąd wskazał, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu nie decyduje żądanie strony, lecz powstanie obiektywnych wątpliwości, w ocenie organu administracyjnego, co do ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2008 r., II SA/Gl 1002/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 czerwca 2021 r., II SA/Lu 262/21). Jak wskazał organ odwoławczy, nie miał on zastrzeżeń do operatu, sporządzonego przez biegłą, zatem nie zaistniała potrzeba przeprowadzenia dowodu z informacji biegłego o wszystkich 9 transakcjach wskazanych prze nią w operacie. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że do zweryfikowania poprawności operatu rzeczywista identyfikacja nieruchomości porównywanych nie jest potrzebna. W kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, nie są zaś potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n. Cechy nieruchomości porównawczych oraz opisy tych cech, powierzchnie działek, cen transakcyjnych, ich położenie, a także przeznaczenie pod drogę zostały zawarte w operacie szacunkowym. Pamiętać należy, że operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Zdaniem Sądu, samo subiektywne przekonanie strony o błędnie określonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazać należy, że na podstawie art. 157 u.g.n. skarżące mogą samodzielnie wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu weryfikacji przedmiotowego operatu. Nie można podzielić stanowiska skarżących, że w sprawie nie zostały uwzględnione wytyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego z dnia 10 stycznia 2023 r., gdyż przeczy temu treść przedmiotowego operatu z 10 marca 2023 r., decyzji organu I instancji oraz zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2068/12). A zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15). Powyższe w ocenie Sądu, oznacza, że ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani obecnie Sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia wysokości odszkodowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wspomniana wyżej reguła, że organ i Sąd nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu powoduje, że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/17). O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12). Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do kwestionowania merytorycznej wartości operatu szacunkowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on sporządzony zgodnie z regułami, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu, a skarżące nie przedstawiły żadnego przeciwdowodu, który ustalenia poczynione przez biegłą poddawałby w wątpliwość. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Orany dokonały zebrania materiału dowodowego i jego oceny. Okoliczność, że wyciągnięte wnioski są inne niż oczekiwałyby skarżące nie świadczą o naruszeniu przepisów postępowania przez organy. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.