IV SAB/Po 51/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE M. N. (skarżący) pismem z 31 stycznia 2024 r. zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) wysokości odszkodowań brutto wypłaconych właścicielom albo posiadaczom gruntów rolnych za szkody łowieckie powstałe w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2023 r. włącznie w obwodach łowieckich polnych oraz obszarach niewchodzących w skład obwodów łowieckich, za które odszkodowania wypłaca Zarząd Województwa ze środków budżetu państwa, z wyszczególnieniem każdego właściciela albo posiadacza gruntów rolnych w każdym kolejnym roku kalendarzowym. Wnioskodawca wskazał ponadto, że "datą odniesienia nie jest termin wypłaty odszkodowania przez organ uprawniony, a data szacowania szkody łowieckiej, która zgodnie z obowiązującymi przepisami znajduje się na każdym protokole". 2) czy Wojewoda podjął decyzję o czasowym wstrzymaniu przekazywania środków budżetu państwa na wypłatę odszkodowań za szkody łowieckie do czasu wyjaśnienia zarzucanych przez Wnioskodawcę nieprawidłowości w tym obszarze, 3) jeśli Wojewoda podjął taką decyzję, to kiedy i z jaką datą została wdrożona, 4) co było podstawą takiego działania lub zaniechania ze strony Wojewody z uwzględnieniem stanu prawnego oraz faktycznego. Pismem Wojewody z dnia 14 lutego 2024 r. udzielono odpowiedzi odnośnie pkt 2-4 wniosku. Wskazano też ile wypłacono odszkodowań ogółem w latach 2020-2023. Co do pierwszego punktu wniosku, wezwano wnioskodawcę pod rygorem wydania decyzji odmownej do wykazania, że żądane informacje przetworzone są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśniono, że żądana przez Skarżącego informacja w ujętym we wniosku zakresie ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż określone we wniosku dane wymagają nakładu dodatkowej pracy i środków z uwagi na ich złożoność. W odpowiedzi na powyższe pismem z 28 lutego 2024 r. skarżący wskazał, że "szczególnie ważnym interesem jest chociażby dostęp do danych o wydatkowaniu przez Wojewodę wielomilionowych środków publicznych Skarbu Państwa na wypłatę odszkodowań z tytułu rzekomych szkód łowieckich" W dniu 20 marca 2024 r. M. N. wniósł skargę na bezczynność Wojewody, żądając przy tym wymierzenia organowi grzywny stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie skarżącego wnioskowana informacja publiczna nie stanowi informacji przetworzonej i nie podlega jeszcze archiwizacji. Zgodnie z przepisami ustawy Wojewoda winien być obligatoryjnie w posiadaniu żądanych informacji, albowiem przekazuje publiczne środki Skarbu Państwa na realizację zadań określonych w przepisach ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wskazał, że pismem z 14 lutego 2024 r. znak: [...] udzielił Skarżącemu informacji publicznej nieprzetworzonej, będącej w posiadaniu organu. Jednocześnie poinformował Skarżącego, że informacja o którą wnioskował w punkcie pierwszym ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż określone we wniosku dane wymagają nakładu dodatkowej pracy i środków z uwagi na ich złożoność. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie nie wykazał, że żądane informacje, o których uzyskanie wnioskuje do Wojewody, są szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z powyższym w dniu 22 marca 2024 r. wydana została decyzja Wojewody o odmowie udostępnienia informacji publicznej wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz udzielona została odpowiedź na pismo Skarżącego z dnia 28 lutego 2024 r. w sprawie nieudostępnienia pełnej informacji publicznej. Zdaniem Wojewody udostępniając Skarżącemu posiadane informacje publiczne nieprzetworzone, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie, jak również odpowiadając na pisma Skarżącego tutejszy organ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej: u.d.i.p.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Informacją publiczną jest natomiast każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z dnia 25 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 4059/02 oraz z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2149/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że w dniu 5.02.2024 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania: 1) wysokości odszkodowań brutto wypłaconych właścicielom albo posiadaczom gruntów rolnych za szkody łowieckie powstałe w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2023 r. włącznie w obwodach łowieckich polnych oraz obszarach niewchodzących w skład obwodów łowieckich, za które odszkodowania wypłaca Zarząd Województwa ze środków budżetu państwa, z wyszczególnieniem każdego właściciela albo posiadacza gruntów rolnych (z imienia i nazwiska) w każdym kolejnym roku kalendarzowym. Wnioskodawca zaznaczył jednoczesne wg jakich kryteriów informacja ma mu być udostępniona, m.in. że "datą odniesienia nie jest termin wypłaty odszkodowania przez organ uprawniony, a data szacowania szkody łowieckiej, która zgodnie z obowiązującymi przepisami znajduje się na każdym protokole". 2) czy Wojewoda podjął decyzję o czasowym wstrzymaniu przekazywania środków budżetu państwa na wypłatę odszkodowań za szkody łowieckie do czasu wyjaśnienia zarzucanych przez Wnioskodawcę nieprawidłowości w tym obszarze, 3) jeśli Wojewoda podjął taką decyzję, to kiedy i z jaką datą została wdrożona, 4) co było podstawą takiego działania lub zaniechania ze strony Wojewody z uwzględnieniem stanu prawnego oraz faktycznego. Pismem Wojewody z 14.02.2024 r. udzielona została skarżącemu informacja publiczna w zakresie liczby złożonych wniosków i wypłaconych w latach 2020-2024 odszkodowań oraz w zakresie punktów 2-4 (powyżej wymienionych). W pozostałym zakresie nie udzielono żądanej informacji. Pismem z 14.02.2024 r. organ wezwał Wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, pod rygorem wydania decyzji odmownej, do wykazania, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśniono, że żądana przez Wnioskodawcę informacja w ujętym we wniosku zakresie ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż określone we wniosku dane wymagają nakładu dodatkowej pracy i środków z uwagi na ich złożoność. Pismem z dnia 28 lutego 2024 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie Wojewody, w którym wskazał, że - Jego zdaniem - "szczególnie ważnym interesem jest chociażby dostęp do danych o wydatkowaniu przez Wojewodę wielomilionowych środków publicznych Skarbu Państwa na wypłatę odszkodowań z tytułu rzekomych szkód łowieckich". Dnia 22 marca 2024 r. wydana została decyzja Wojewody Nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Osią sporu między stronami jest charakter (kwalifikacja) żądanej przez skarżącego informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do odmowy jej udostępnienia. W ocenie skarżącego, uzasadnił on istnienie po jego stronie szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego żądanej informacji. Z kolei według organu, realizacja żądania strony prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których wytworzona informacja - nieistniejąca jeszcze w dniu złożenia wniosku - zostanie przygotowana specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami. Uzyskanie informacji przetworzonej przez skarżącego musi poprzedzać wykazanie szczególnie istotnego jej znaczenia dla interesu publicznego, czego w niniejszej sprawie skarżący nie wykonał. Podkreślić należy, że na gruncie przepisów u.d.i.p. ustawodawca nie doprecyzowuje pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W toku stosowania przepisów u.d.i.p. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba, tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki NSA z dnia 21 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt I OSK 1347/05). Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno-organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji), będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 47/05). Należy podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie stwierdzono, że w celu udzielenia informacji publicznej dotyczącej wysokości odszkodowań brutto wypłaconych każdemu właścicielowi albo posiadaczowi gruntów za szkody powstałe w okresie od 01.01.2020 r. do 31.12.2023 r. organ musiałby poddać weryfikacji 297 sztuk protokołów, ponieważ wnioskodawca wnosi, aby datą odniesienia nie był termin faktycznej wypłaty odszkodowania przez organ uprawniony a data szacowania szkody łowieckiej. Z uwagi na to, że organ nie posiada wprost takich informacji dla ich wytworzenia niezbędne byłoby wydobycie tych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i sporządzenie odrębnych zestawień z podziałem na poszczególne lata zgodnie z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Przy takim rozmiarze zbioru, który należy poddać weryfikacji, nawet przyjmując, że wyselekcjonowany zbiór będzie obejmował tylko informacje proste - konieczność wykonania tak rozległych obejmujących lata 2020-2023 i pracochłonnych zadań powoduje, że te informacje proste stają się informacją przetworzoną. Sąd podzielił stanowisko organu, że każdą z wymienionych czynności (wyszukanie, analiza) należy uznać za niezbędną dla wytworzenia informacji publicznej, która w swej treści odpowiadałaby żądaniu strony. Działania podjęte w tym zakresie przez podmiot zobowiązany miałyby więc charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wskazanym przez skarżącego. Przy czym wygenerowana w ten sposób informacja mogła być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. Stąd też informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności należy uznać za informację przetworzoną. Powyższa konstatacja prowadzić więc musi do wniosku, że organ zasadnie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ prawidłowo też uznał, że skarżący nie wykazał przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Reasumując w ocenie Sądu działanie organu w opisanym stanie faktycznym sprawy należy uznać za prawidłowe, i tym samym stwierdzić, że organ nie pozostawał w bezczynności odnośnie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2024 r. W rozpoznawanej sprawie organ udzielił odpowiedzi w zakresie 3 punktów przedmiotowego wniosku, a odnośnie pozostałego wezwał wnioskodawcę o wykazanie, że udzielenie mu żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec nie wypełnienia przez wnioskodawcę wymogów objętych wezwaniem, organ prawidłowo wydał decyzję odmowną. Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.