II SA/Gd 502/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek- Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 marca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.267.2022.AR w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej Polskich Kolei Państwowych S. A. z siedzibą w Warszawie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarga Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej PKP, skarżąca) na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 marca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.267.2022.AR, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta Nowodworski decyzją z dnia 25 października 2019 r. nr ZRID-1/2019 zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie ul. Polnej w Nowym Dworze Gdańskim" (dalej: decyzja zrid), na mocy której zarządzono podział nieruchomości składającej się z działki nr [...] o pow. 0,8420 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym PKP S.A., na działki nr [...] o pow. 0,8320 ha oraz nr [...] o pow. 0,0100 ha. Decyzja stała się ostateczna 9 grudnia 2019 r. W dniu 29 listopada 2019 r. sporządzony został protokół z oględzin oraz inwentaryzacja stanu zagospodarowania nieruchomości, z udziałem przedstawicieli zarówno Gminy Nowy Dwór Gdański jak i spółki PKP S.A., stwierdzający, że działka [...] stanowi grunt niezabudowany, nieutwardzony, bez nakładów budowlanych i bez nasadzeń roślinnych. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia 6 lipca 2021 r. Starosta Nowodowrski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...], M. Nowy Dwór Gdański. Starosta Nowodworski decyzją z dnia 30 września 2022 r. ustalił na rzecz PKP S.A. odszkodowanie w wysokości 4.343,85 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, położoną w obrębie ewidencyjnym [...] M. Nowy Dwór Gdański i oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0100 ha, dla której Sąd Rejonowy w Malborku, IX Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Nowym Dworze Gdańskim prowadził księgę wieczystą nr [...]. Organ wyjaśnił, że działka ta przeszła z mocy prawa na własność Gminy Nowy Dwór Gdański w następstwie wydania przez Starostę Nowodworskiego decyzji zrid. Starosta stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o wycenę sporządzoną przez biegłego w dniu 18 maja 2022 r., uwzględniającą częściowo uwagi zgłoszone przez PKP S.A. Ponadto wysokość odszkodowania została zwiększona o 5% wartości nieruchomości, ze względu na wydanie nieruchomości Burmistrzowi Nowego Dworu Gdańskiego przez PKP S.A. w dniu 29 listopada 2019 r., tj. w terminie 30 dni od uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję zrid. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz Nowego Dworu Gdańskiego. Podniósł, że Starosta Nowodworski w wydanej decyzji błędnie wskazał, że Burmistrz Nowego Dworu Gdańskiego nie zgłaszał uwag do operatu szacunkowego, bowiem takie uwagi zostały zgłoszone w piśmie z dnia 5 maja 2022 r. Uwagi te dotyczyły tego, że biegła uwzględniła wartość naniesień budowlanych na działce, w sytuacji, gdy takie naniesienia w dacie przejścia na własność Gminy nie istniały, działka ta stanowiła grunt nieutwardzony, co wynika z inwentaryzacji sporządzonej w dniu 29 listopada 2019 r. Biegła ustaliła wartość naniesień budowlanych na kwotę 309 zł. W tej sytuacji wysokość odszkodowania jest zawyżona. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 22 marca 2023 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i ustalił na rzecz PKP S.A. odszkodowanie w wysokości 4.019,40 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, położoną w obrębie ewidencyjnym [...] M. Nowy Dwór Gdański i oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0100 ha. Wojewoda Pomorski zgodził się z zarzutami odwołania. W operacie szacunkowym z dnia 18 maja 2022 r. autorka wyceny wskazała, że "na dzień wydania decyzji Starosty Nowodworskiego na nieruchomości stwierdzono następujące naniesienia budowlane: Nawierzchnia gruntowa utwardzona o pow. 45m2". Jak jednak wynika z protokołu oględzin oraz inwentaryzacji stanu zagospodarowania nieruchomości z dnia 29 listopada 2019 r., w których brali udział przedstawiciele Gminy Nowy Dwór Gdański oraz PKP S.A., działka nr [...] według stanu na dzień 29 listopada 2019 r. stanowiła grunt niezabudowany, nieutwardzony, na którym brak było składników budowlanych. Pismem z dnia 18 maja 2022 r. rzeczoznawca majątkowy poinformowała, że "stan zagospodarowania nieruchomości został ustalony podczas wizji lokalnej, która odbyła się dnia 22 marca 2022 r. w obecności administratora nieruchomości, w oparciu o informacje którego określone został wszelkie ewentualne części składowe gruntu, co zostało spisane w protokole z oględzin nieruchomości. Jak wykazano w protokole, rzeczoznawcy nie zostały przekazane szczegółowe informacje dotyczące rodzaju utwardzenia, w związku z czym do ustalenia kosztów odtworzenia nawierzchni przyjęto cenę jednostkową nawierzchni gruntowej z mieszanek piaszczysto-gliniastych". Następnie w wyjaśnieniach z dnia 20 lutego 2023 r. biegła podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 18 maja 2022 r., dotyczące nakładów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości i wskazała ponadto, że "dokumentacja fotograficzna, załączona do operatu szacunkowego uwidacznia stan nieruchomości na dzień oględzin, a nie na dzień wydania decyzji Starosty Nowodworskiego". Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W tej sytuacji zdaniem Wojewody, należne PKP S.A. odszkodowanie nie powinno uwzględniać wartości utwardzenia. W odniesieniu natomiast do określenia wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki jako gruntu niezabudowanego Wojewoda sporządzony operat uznał za prawidłowy. Do wyceny nieruchomości gruntowej biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zbadała wartość działki nr [...] przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, z obszaru terenów miejskich powiatów województwa pomorskiego, w okresie od grudnia 2019 r. do listopada 2021 r. Dokonując stosownych obliczeń rzeczoznawca wskazała, że wartość rynkowa za m2 działki nr [...] wynosi 53,46 zł/m2. Zatem łączna wartość prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości wyniosła 5 346,00 zł (vide: strona 11 wyceny). Określając wartość nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego rzeczoznawca majątkowy posłużyła się metodą parametryczną, określoną w § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i na tej podstawie ustaliła współczynnik korygujący. W operacie szacunkowym z dnia 18 maja 2022 r. (podając 70-Ietni okres niewykorzystania użytkowania wieczystego, jak również przyjmując do obliczeń stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na poziomie 1%), rzeczoznawca majątkowy określiła współczynnik korygujący w wysokości 0,716. Zatem wartość prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działce nr [...] oszacowała na kwotę 3.828,00 zł. Taką też wartość przyjął organ. Operat szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości zarówno prawa własności przedmiotowej działki, jak i prawa użytkowania wieczystego, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Ponadto wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. Zdaniem Wojewody podwyższenie odszkodowania o 5% było prawidłowe, choć organ I instancji błędnie powołał się na fakt wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, podczas gdy decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W tym przypadku bowiem przesłanką zastosowania ww. "bonusu" jest wydanie nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co miało miejsce w niniejszej sprawie. PKP S.A. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy, zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, pominięcie istotnych w niniejszej sprawie okoliczności oraz dowodów, co skutkowało rozstrzygnięciem sprawy bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w następstwie czego organ błędnie ustalił stan zagospodarowania objętej postępowaniem działki i wadliwie przyjął, że na przedmiotowej działce w dniu wydania decyzji zrid brak było naniesień budowlanych w postaci nawierzchni piaszczysto – gliniastej. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędne wyliczenie należnego skarżącej odszkodowania, w tym nieuwzględnienie wartości wszystkich składników majątkowych skarżącej spółki (w tym wartości nawierzchni). Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na wskazanej nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid znajdowała się budowla w postaci nawierzchni, co potwierdza zamieszczona na stronie 6 operatu szacunkowego mapa, z której wyraźnie wynika, że podlegająca wycenie działka nr działka nr [...] miała kształt trójkąta i obejmowała fragment utwardzenia (nawierzchni) o powierzchni 45 mkw. Obecność nawierzchni potwierdza także dokumentacja fotograficzna dołączona do inwentaryzacji. Organ swoje ustalenia oparł jedynie na inwentaryzacji, która nie została sporządzona i podpisana ze strony skarżącej spółki przez uprawnionego do tego osoby. Skarżąca zwróciła uwagę, że jej przedstawiciele nie posiadają kwalifikacji ani uprawnień pozwalających ocenić granice działki nr [...], w związku z powyższym pominięcie przez organ mapy zamieszczonej na str. 6 operatu szacunkowego z dnia 18 maja 2022 r. należy uznać za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 22 marca 2023 r. uchylająca decyzję Starosty Nowodworskiego z 30 września 2022 r. o ustaleniu na rzecz skarżącej spółki odszkodowania w wysokości 4.343,85 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], M. Nowy Dwór Gdański, która na podstawie ostatecznej decyzji zrid przeszła na własność Gminy Nowy Dwór Gdański, i ustalająca owo odszkodowanie w niższej wysokości, tj. w kwocie 4.019,40 zł. Przyznane skarżącej przez Wojewodę Pomorskiego odszkodowanie nie obejmuje wartości nawierzchni, wycenionej przez biegłą na kwotę 309 zł, i tej też kwestii dotyczy spór w sprawie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z przepis tego wynika, że prawnie relewantny jest stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Spór w sprawie dotyczy stanu faktycznego, tj. stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda Pomorski powołał się na protokół oględzin oraz inwentaryzacji stanu zagospodarowania nieruchomości z dnia 29 listopada 2019 r., z którego wynika, że działka nr [...] według stanu na dzień 29 listopada 2019 r. stanowiła grunt niezabudowany, nieutwardzony, na którym brak było składników budowlanych. Zdaniem Wojewody, biegła wyceniła nakłady budowlane wbrew inwentaryzacji z 2019 r., co jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu stanowisko to jest nieprawidłowe, opiera się ono na wybiórczej ocenie dowodów. Wskazać należy, że biegła przedmiotem wyceny uczyniła znajdującą się na działce nr [...] o powierzchni 45 mkw nawierzchnię piaszczysto-gliniastą, określając jej wartość na kwotę 309 zł. Istnienie tego rodzaju nawierzchni w dacie wydania decyzji zrid potwierdza zdjęcie satelitarne znajdujące się na str. 6 operatu szacunkowego, z którego wynika, że przedmiotowa działka ma trójkątny kształt i przebiega przez nią droga (zdjęcie nie pozwala na ustalenie czy droga jest utwardzona i w jaki sposób). Ponadto, zdjęcia nr 3 i 4, załączone do protokołu oględzin nieruchomości z 29 listopada 2019 r. potwierdzają istnienie na działce [...] nawierzchni piaszczysto-gliniastej, wykorzystywanej jako droga, na co wskazują znajdujące się na niej ślady opon. Wbrew zatem stanowisku Wojewody i Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego, z dowodów tych wynika istnienie na przedmiotowej działce nawierzchni wykorzystywanej jako droga. W świetle powyższego zawarte w inwentaryzacji stanu zagospodarowania działki nr [...] stwierdzenie, że jest to grunt nieutwardzony i bez nakładów budowlanych, nie może być odczytywane jako świadczące o braku również nawierzchni piaszczysto-gliniastej, której fragment widoczny jest na zdjęciach załączonych do protokołu inwentaryzacji i na zdjęciu satelitarnym załączonym do operatu szacunkowego. Z kolei na zdjęciach obrazujących aktualny stan działki nie widać, aby obok utwardzonej drogi zrealizowanej na podstawie decyzji zrid, funkcjonowała droga piaszczysta, którą widać na zdjęciach z listopada 2019 r. Prowadzi to do wniosku, że nowa droga została zbudowana na miejscu poprzednio używanej drogi piaszczystej. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Ocena dowodów w ich całokształcie prowadzi do wniosku, że w dacie wydania decyzji zrid na działce nr [...] istniała nawierzchnia piaszczysto-gliniasta, której wartość powinna zostać wliczona w przysługujące skarżącej spółce odszkodowanie. Prawidłowo zatem organ I instancji ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie uwzględniające wycenioną przez biegłą wartość nawierzchni piaszczysto-gliniastej. W operacie szacunkowym biegła dokonała oszacowania wartości naniesień budowlanych, stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Prawidłowość operatu szacunkowego w tym zakresie nie została oceniona przez Wojewodę Pomorskiego, z powodu błędnego przyjęcia, że na nieruchomości w dacie wydania decyzji zrid takie naniesienia nie istniały. Ponownie rozpatrując odwołanie Burmistrza Miasta Nowy Dwór Gdański Wojewoda Pomorski powinien uwzględnić dokonaną w niniejszym wyroku ocenę i uwzględnić fakt istnienia na działce [...] nawierzchni piaszczysto-gliniastej, której wartość powinna zostać uwzględniona przy ustalaniu należnego użytkownikowi wieczystemu odszkodowania. Wymaga wyjaśnienia, że konieczna w sprawie analiza i ocena zgromadzonego materiału dowodowego winna być przeprowadzona przez organ administracyjny orzekający w sprawie. Sąd nie jest władny do przeprowadzenia takiej oceny, gdyż w istocie oznaczałoby to zastąpienie organu w procesie ustalania odszkodowania, a tym samym pozbawiłoby stronę prawa ochrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym. W pozostałym zakresie, dotyczącym wartości rynkowej nieruchomości gruntowej w postaci działki [...] jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, prawidłowość decyzji nie jest kwestionowana ani przez skarżącą na rzecz której odszkodowanie zostało ustalone ani przez Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego, który do wypłacenia odszkodowania został zobowiązany. Również Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania decyzji w tym zakresie. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Pomorski ponownie rozpozna odwołanie Burmistrza Nowego Dworu Gdańskiego uwzględniając wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w kwocie 480 zł. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).