II SA/Gd 261/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 29 grudnia 2021 r., nr SKO.421.1286.2021 w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE K. R. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 29 grudnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy N. z 17 listopada 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 28 września 2021 r. K.R. wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, T. R. Wójt Gminy decyzją z 17 listopada 2021 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ustalił, że matka strony, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z tytułu schorzeń psychicznych, upośledzenia narządu ruchu oraz schorzeń narządu wzroku, porusza się przy pomocy laski, samodzielnie przyjmuje posiłki i jest regularnie leczona z powodu depresji. Korzysta przy tym z pomocy tut. Ośrodka w formie usług opiekuńczych. W trakcie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że wnioskodawca jest bierny zawodowo, zamieszkuje wspólnie z matką, nad którą sprawuje całodobową opiekę w zakresie zaspokajania jej codziennych potrzeb życiowych, wykonując wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, załatwianiem spraw urzędowych, uczestniczy także w procesie leczenia. W dniu 6 października 2021 r. wnioskodawca oświadczył, że w 2021 r. opuścił zakład karny i z uwagi na wiek i stan zdrowia matki nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Sprawuje przy tym całodobową opiekę nad matką, przygotowuje posiłki, sprząta, pierze, wydziela lekarstwa, robi zakupy i załatwia sprawy urzędowe, pomaga przy ubieraniu i pali w piecu. Reaguje też na bieżąco na potrzeby matki, wynikające z codziennych sytuacji. Następnie, 22 października 2021 r. wnioskodawca oświadczył, że jego wiek i stan zdrowia pozwalają mu na podjęcie pracy zarobkowej, jednak całodobowa opieka nad matką nie pozwala na jej podjęcie, bowiem wiązałoby się to z narażeniem i niebezpieczeństwem utraty jej zdrowia. Organ ustalił również, że T. R., poza synem, ma jeszcze trzy córki, które jednak nie są w stanie podjąć się opieki nad matką. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione dwie przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: 1) niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 1996 roku (a więc w wieku 21 lat), nie powstała przy tym w trakcie trwania nauki, 2) brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. synowi, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zdaniem organu, wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednak w uzasadnieniu Trybunał orzekł, że wyrok ten nie oznacza usunięcia kryterium daty powstania niepełnosprawności z ustawy, nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. W związku z tym, w ocenie organu, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w dalszym ciągu wiążący, również w rozpatrywanej sprawie. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności z 18 marca 2015 r. wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 lutego 2015 r., przy czym nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. W rezultacie, zdaniem organu, należało odmówić świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ stwierdził także, że wnioskodawca nie miał ciągłości zatrudnienia, pracę podejmował nieregularnie w odstępach czasowych od kilku miesięcy do kilku lat, wykonywał ją maksymalnie przez kilka miesięcy. Ostatnie zatrudnienie zostało zakończone 31 października 2010 r. Od długiego czasu nie jest aktywny zawodowo i nie podejmuje zatrudnienia. W latach 2017 – 2021 przebywał w zakładzie karnym, zaś matka w tym czasie korzystała z pomocy sąsiedzkiej i usług opiekuńczych. Poza okresem pozbawienia wolności wnioskodawca zajmował się matką. Kolegium, rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z 29 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nie podzieliło stanowiska Wójta w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznało natomiast, że brak było związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wnioskodawca był bowiem w okresie od 24 sierpnia 2017 r. do 23 sierpnia 2021 r. pozbawiony wolności, nadto z danych ZUS wynika, że prace podejmował nieregularnie, a ostatnie zatrudnienie zostało zakończone 31 października 2010 r. Organ II instancji uwzględnił także, że matka wnioskodawcy jest objęta wsparciem w postaci usług opiekuńczych. K. R. wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium z 29 grudnia 2021 r., zarzucając organowi dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu świadczenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ II instancji powielił błędną interpretację stanu faktycznego, tymczasem przed osadzeniem w zakładzie karnym i po jego opuszczeniu sprawował on stałą, całodobową opiekę nad matką, z którą zamieszkuje. Stan jej niepełnosprawności wymaga stałej opieki osoby trzeciej, zatem pomaga on matce we wszelkich czynnościach związanych z możliwością przetrwania i przeżycia każdego dnia, zaś jego obecność jest niezbędna w związku z leczeniem i rehabilitacją matki. Zdaniem skarżącego organ nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia wnioskodawcy, jest zobowiązany do ustalenia czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 29 grudnia 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 17 listopada 2021 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką stwierdził, że narusza ona prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r."), którego ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podkreślić przy tym należy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Z unormowania art. 17 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Omawiane świadczenie nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej nawet w minimalnym wymiarze. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) z uwagi wyłącznie na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz że matka skarżącego posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organy bowiem stoją na stanowisku, że niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia nie ma związku ze sprawowaniem tej opieki, lecz jest spowodowane wieloletnią biernością zawodową skarżącego. Organy wskazały, że skarżący podejmował prace nieregularnie, ostatnie zatrudnienie zostało zakończone bowiem 31 października 2010 r., a w okresie od 24 sierpnia 2017 r. do 23 sierpnia 2021 r. skarżący był pozbawiony wolności. Zdaniem Sądu, ocena tej przesłanki została dokonana pobieżnie i schematycznie, bez wnikliwej analizy konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu tego świadczenia, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20, CBOSA). W niniejszej sprawie obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie wyłącznym powodem (celem) rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a jeżeli tak to ustalenie również, czy – co do zasady – to wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącego i koniecznej w związku z niepełnosprawnością matki opieki rzeczywiście wyklucza skarżącemu możliwość podjęcia przez niego jakiegokolwiek – choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy – zatrudnienia. Ocena w tym zakresie wymagała zatem odniesienia się również do zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę nad matką, czego w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zabrakło. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium poprzestało na uznaniu, że fakt, iż skarżący zaprzestał wykonywania pracy zawodowej w 2010 r., a potem w okresie od 24 sierpnia 2017 r. do 23 sierpnia 2021 r. odbywał karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym, jest wystarczający, by całkowicie wykluczyć możliwość istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Powyższa konstatacja jako ogólnikowa oznacza, że Kolegium nie zbadało należycie istotnych w tej sprawie okoliczności, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a."). Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji nie rozważyło całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności faktycznych. Organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia/niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, skupiając się na wcześniejszej bierności zawodowej skarżącego oraz odbywaniu przez niego kary pozbawienia wolności na krótko przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W konsekwencji, Kolegium nie poczyniło ustaleń w zakresie tego, czy u podstaw rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) przez skarżącego była na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (28 września 2021 r.) konieczność opieki nad niepełnosprawną matką. Jednocześnie Kolegium nie dokonało weryfikacji zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką oraz jej wymiaru, które to okoliczności determinują ocenę spełnienia przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do tego, czy zakres i wymiar sprawowanej przez skarżącego opieki uniemożliwiają podjęcie przez niego jakiegokolwiek – choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy – zatrudnienia. W tym zakresie zatem postępowanie dotknięte jest brakami, które mają istotny wpływ na ostateczny wynika niniejszej sprawy. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu przeprowadzone przez Kolegium w niniejszej sprawie postępowanie nie sprostało powyższym wymogom. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno – reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. Rozpatrując zatem ponownie odwołanie skarżącego organ odwoławczy oceni, czy posiadany przez niego materiał dowodowy jest wystarczający w zakresie dokonania wnikliwej analizy tego, czy brak podjęcia zatrudnienia przez skarżącego pozostaje w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Jednocześnie, dokonując tej analizy organ odniesie się do zakresu (rozmiaru) opieki świadczonej przez wnioskodawcę. Kluczowe jest bowiem określenie, czy zakres sprawowanej opieki – biorąc pod uwagę całokształt wykonywanych wobec mamy skarżącego czynności – wyklucza podjęcie aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze.