I GSK 1103/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 364/16 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 364/16 oddalił skargę J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r., doprecyzowanym w dniu [...] października 2015 r. J. P. (dalej: zobowiązany/skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - ZUS), o umorzenie całości należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r., nr [...], ZUS odmówił umorzenia: 1. składek i odsetek za ubezpieczonego będącego płatnikiem składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres: grudzień 2004 r., od marca 2005 r. do marca 2010 r., w łącznej kwocie 57.311,42 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres: wrzesień 2005 r., od listopada 2005r. do lutego 2009r., od kwietnia 2009 r. do marca 2010 r., w łącznej kwocie 18.878,62zł; Fundusz Pracy za okres od maja 2006 r. do marca 2010 r. w łącznej kwocie 3.594,84zł. 2. składek i odsetek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych na: - ubezpieczenie społeczne z okres od lipca 2006r. do sierpnia 2009 r., od listopada 2009r. do marca 2010 r., w łącznej kwocie 2.149,39 zł; Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 2008 r. do marca 2010r., w łącznej kwocie 165,54 zł. W toku postępowania wyjaśniającego ZUS ustalił, że zobowiązany aktualnie nie prowadzi działalności gospodarczej, którą zakończył z dniem [...] kwietnia 2010r. Od [...] czerwca 2015 r. zobowiązany pracuje na 1/8 etatu z podstawą wymiaru składki w kwocie 218,75 zł. Wobec zobowiązanego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. W zeznaniu podatkowym PIT-36 za 2010 r. zobowiązany wykazał dochód za 2010 r. z tytułu umowy zlecenia w kwocie 800,00 zł. Natomiast z informacji PIT-11 za 2014 r. wynika, że osiągnął on dochód w wysokości 938,69 zł z tytułu praw autorskich i innych praw. Zobowiązany nigdy nie był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Jest właścicielem dwóch nieruchomości gruntowych (jedna z nieruchomości jest zabezpieczona hipoteka przymusową na rzecz ZUS). Zobowiązany jest posiadaczem dwóch samochodów osobowych (rok prod. 1985 i 1995). Z przedłożonego przez zobowiązanego oświadczenia majątkowego wynika, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, nie pracuje zarobkowo, utrzymuje się z produkcji rolnej w kwocie około 333,00zł miesięcznie. Ponosi wydatki związane z utrzymaniem w kwocie 250zł miesięcznie oraz z tytułu zobowiązania podatkowego w wysokości 200zł rocznie. Ponadto organ wskazał, że wobec zobowiązanego prowadzona była egzekucja własna z rachunków bankowych [...] oraz [...], które okazały się nieskuteczne. Natomiast egzekucja prowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. była częściowo skuteczna. ZUS uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności i umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nadmieniając, że istnieje możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, na dogodnych dla zobowiązanego warunkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Bezspornym jest, że egzekucja prowadzona wobec skarżącego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. była częściowo skuteczna, a właściwy Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził całkowitej nieściągalności. Ponadto wg GUS w 2014 r. cena zakupu/sprzedaży gruntów rolnych wynosi 24.946,00 zł za hektar. Powyższe oznacza, że nie zostały wykorzystane wszystkie możliwości wyegzekwowania zaległych składek, co stanowi przesłankę uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku skarżącego na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Sąd wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenia z 2003 r.) Brzmienie tych przepisów wskazuje, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznaniowy. Sąd I instancji stwierdził, że sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontrolowania sposobu prowadzenia postępowania przez organ podatkowy i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, nie może natomiast kwestionować rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w zaskarżonej decyzji, będącego wynikiem dokonanego przez organ wyboru, jego celowości i słuszności. Sąd podkreślił, że skarżący nie przedstawił twierdzeń, ani dokumentów na poparcie istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie, które świadczyłyby o ewentualnym spełnieniu przez niego przesłanek rozporządzenia z 2003 r. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku zobowiązanego na podstawie przepisów ww. rozporządzenia. Sąd wskazał również, że ustalając stan faktyczny sprawy organy działały według zasad określonych w art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071, dalej: k.p.a.). Organ oparł rozstrzygnięcia na podstawie rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego i w sposób wyczerpujący je uzasadnił. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył J. P. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 pkt 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał, iż organ wydając decyzje obu instancji przekroczył granice uznania administracyjnego przy wydawaniu swoich decyzji przyjmując, iż trudności finansowe skarżącego nie mają charakteru stałego i pogłębiającego się, a w konsekwencji nie wyczerpują znamion ubóstwa, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych, gdyż zasadność ocen i wniosków wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada prawidłowości logicznego rozumowania. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 pkt 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie umarzania należności z tytułu składek polegające na tym, że Sąd I instancji wybiórczo przedstawił stan sprawy, przytaczając jedynie argumenty przedstawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w swoich decyzjach, nie dokonując szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę. Skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu najdalej idącego tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie umarzania należności z tytułu składek polegającego na tym, że Sąd I instancji wybiórczo przedstawił stan sprawy, przytaczając jedynie argumenty przedstawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w swoich decyzjach, nie dokonując szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji uzasadnił swój wyrok zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., bo w uzasadnieniu swojego wyroku zawarł wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10 i z 23 września 2016 r., sygn. akt I FSK 342/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis może stanowić także samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żadna z wyżej wskazanych okoliczności w tej sprawie nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie zarówno kontroli instancyjnej, jak i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Sąd wskazał zarówno podstawę prawną oddalenia skargi, jak też przedstawił argumentację wyjaśniającą, co doprowadziło Sąd do wniosku, że zaskarżona przez skarżącego decyzja odpowiada prawu. Nie ulega też wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek szczegółowo odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd nie musi szczegółowo odnosić się do każdego podnoszonego przez stronę zagadnienia, jeżeli nie jest ono istotne w sprawie, a pozostała argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku dostatecznie wyjaśnia co zdecydowało o dokonanej przez Sąd ocenie zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. To, że strona nie godzi się z twierdzeniami, tezami lub wnioskami sformułowanymi w uzasadnieniu, nie oznacza, że uzasadnienie jest wadliwe ze względu na treść art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z powołanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia z 2003 r. a brzmienie tych przepisów wskazuje, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznaniowy. Zatem to organ decyduje o tym, czy wyrazi zgodę na umorzenie zaległych składek. W rozpoznawanej sprawie na skutek niepłacenia składek przez skarżącego dług publiczny wynosi 81.934,27 zł. Umorzenie tak wysokiego zadłużenia stoi w sprzeczności z interesem publicznym. Skarżący w skardze kasacyjnej twierdzi, że organ wydając decyzje obu instancji przekroczył granice uznania administracyjnego przy wydawaniu swoich decyzji przyjmując, iż trudności finansowe skarżącego nie mają charakteru stałego i pogłębiającego się, a w konsekwencji nie wyczerpują znamion ubóstwa, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych. Twierdzenie to nie opiera się na prawdzie. Gdyby skarżący istotnie znajdował się na granicy ubóstwa, to musiałby korzystać z pomocy społecznej czego nie czyni, a co bezsprzecznie wynika z materiału dowodowego. Skarżący nie złożył do akt administracyjnych sprawy żadnych zaświadczeń, z których wynikałoby, że jest osobą schorowaną nie mogącą pracować. Gdyby był schorowany nie mógłby również uprawiać ziemi, którą posiada, a gdyby pracował na 1/4 etatu a nie na 1/8, miałby środki żeby spłacać zadłużenie w dogodnych ratach, co proponował organ. Prowadzenie działalności gospodarczej zawsze wiąże się z ryzykiem, ale nie upoważnia do lekkomyślnego niepłacenia składek, w sytuacji gdy inni podatnicy uczciwie płacą składki. Zdaniem NSA Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności działalności administracji publicznej a w ustaleniach faktycznych nie popełniono błędu. Za nieuzasadniony uznał też Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 pkt 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności z tytułu składek, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał, iż organ wydając decyzje obu instancji przekroczył granice uznania administracyjnego przy wydawaniu swoich decyzji. Jak już wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przekroczenia przez organy obu instancji granic uznania administracyjnego przy wydawaniu swoich decyzji. Jak wskazał Sąd I instancji organy ustalając stan faktyczny sprawy działały według zasad określonych w art. 7, art.10, art.77, art.80, art.81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071, dalej: k.p.a.). Organy oparły rozstrzygnięcia na podstawie rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego i w sposób wyczerpujący je uzasadniły. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw prawnych.