III SAB/Gl 231/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M.R. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 28 czerwca 2023 r. M. R. (dalej: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zarzucając organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym tj. art. 6, 7, 8, 10, 12, art. 35 § 1, art. 36, art. 61 w zw. z art. 6, art. 105 w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.). W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 60 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku tutejszego Sądu oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 250 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Argumentując zasadność skargi pełnomocnik wskazał, że 22 kwietnia 2022 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jednak do dnia wniesienia skargi, pomimo ponaglenia, organ nie podjął żadnych działań w celu rozpatrzenia sprawy i nie wydał decyzji w sprawie. Zwrócił uwagę, że skarżący jest obywatelem Ukrainy, ale nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wydarzeniami mającymi miejsce na terytorium tego państwa, począwszy od 24 lutego 2022 r., a tym samym nie zalicza się do kategorii tzw. wysiedleńców, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Ostatni wjazd cudzoziemca na terytorium RP, wskazany w rubryce C dziale IIII pkt b ppkt 2 formularza wniosku, nastąpił jednoznacznie przed ww. datą, a cudzoziemiec już wcześniej przemieszczał się pomiędzy krajem pochodzenia a terytorium RP. Podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 112a znowelizowanej ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 dalej zwana "UoC") decyzja winna zostać wydana przez organ w terminie 60 dni. Organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie zawiadomił także stron o zwłoce w załatwieniu sprawy oraz nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Podniósł, że przekroczenie ustawowego i zarazem maksymalnego terminu załatwienia sprawy jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Zdaniem pełnomocnika w rozpoznawanej sprawie, wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął bieg termin z art. 112a ust. 1 UoC. Na skutek wadliwego działania organu strona nie miała bowiem możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku, a zatem nie zaistniało zdarzenie z art. 112a ust. 1 pkt 2 UoC. W jego ocenie niedopuszczalna jest sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka czy kilkanaście miesięcy po wniesieniu podania. Jak wynika bowiem z przywołanych regulacji złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Nadto, pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę także na tę okoliczność, iż zakres przedmiotowy i podmiotowy wynikający z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku skarżącego. Tym samym nieuprawnione jest również stosowanie czy powoływanie się przez organ na treść przepisów art. 100c i art. 100d ww. ustawy, jako podstawy prawnej konwalidującej zaistniałą bezczynność w prawidłowym i terminowy prowadzeniu postępowania administracyjnego. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Jakkolwiek skarżący jest obywatelem Ukrainy, to jednak nie przybył on na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy i nie kwalifikuje się do kategorii tzw. wysiedleńców, lecz przebywa i pracuje tu co najmniej od 2020 r., na co wskazuje zawartość przedłożonych akt administracyjnych. Organ nie ma zatem żadnych podstaw do rozciągania stosowania przepisów tzw. specustawy wojennej na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. W dalszej części pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w jego ocenie analizując całokształt sprawy, doszedł do przekonania, że działania organu, a raczej jego zaniechanie noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji, jaką jest roszczenie o przyznanie sumy pieniężnej organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odnosząc się do kwestii przyznania sumy pieniężnej wskazał, że tak długiego oczekiwanie na załatwienie sprawy powoduje u skarżącego poczucie frustracji i stresu, upokorzenia, jak również istnienie stanu niepewności i niewiedzy związanych z długotrwałym upływem czasu i bezczynnością działania organu w ramach postępowania administracyjnego, ale również naruszeniem prawa jednostki do swobodnego przemieszczania się oraz prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w postępowaniu, które winno być prowadzone zgoła odmiennie tj. wnikliwie, szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, z poszanowaniem prawa stron do rzetelnej informacji. Suma pieniężna jest zaś rekompensatą za wadliwe działanie organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że skarżący złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i że wniosek wymaga uzupełnienia o odcisków palców wnioskodawcy i przedstawienie oryginału dokumentu podróży. Do dokonania tych czynności zostanie on wezwany do osobistego stawienia w organie. Nadto wyjaśnił, że do Wojewody Śląskiego wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Jednocześnie 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. i trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został 16 maja 2022 r. obwiązującym nadal stanem zagrożenia epidemicznego. W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę na szereg zmian w porządku prawnym wprowadzonych w związku z zaistniałym na terytorium Ukrainy konfliktem zbrojnym. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) z mocą obowiązującą od 24 lutego 2022 r. nałożyła bowiem na organ kolejne zadania. Organ wskazał także na zawieszenie biegu terminów postępowania oraz brak podstaw wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania spraw bez zbędnej zwłoki. Wskazał również, że terminy uzupełnienia braków formalnych złożonych przez cudzoziemców wniosków w sprawach dotyczących legalizacji pobytu wyznaczone są przez pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców co do zasady wg kolejności wpływu wniosków. A także możliwości techniczno-organizacyjnych urzędu obsługującego Wojewodę Śląskiego (w szczególności dostępności stanowisk i pracowników obsługi), a złożony przez skarżącego wniosek oczekuje aktualnie w kolejce na wyznaczenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wyjaśnienia wymaga, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w załatwieniu wniosku strony w zakresie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca. Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi wskazać należy, że skarżący, jak wynika z jego wniosku oraz kserokopii paszportu wjechał do Polski 10 lutego 2022 r. Zatem jego wniosek winien być procedowany na podstawie ustawy o cudzoziemcach w brzemieniu ustalonym obowiązującą od 29 stycznia 2022 r. ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). Zgodnie z dodanym do ustawy o cudzoziemcach przepisem art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin biegnie od dnia, w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione. W niniejszej sprawie podkreślić należy, że wniosek skarżącego z 22 kwietnia 2022 r. do organu wpłynął niekompletny i wymaga on uzupełnienia o odciski palców i przedstawienia oryginału dokumentu podróży. Do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę niewątpliwie organ nie wezwał skarżącego do stawienia się w urzędzie celem uzupełnienia braków. Zatem, w świetle przytoczonej szczególnej regulacji art. 112a ustawy o cudzoziemcach i nie wnikając w jej ocenę, termin do załatwienia sprawy nie rozpoczął swojego biegu. W ocenie Sądu, dla wyniku rozpoznawanej sprawy istotniejsze znaczenie ma obowiązujący od 15 kwietnia 2022 r. art. 100 c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który stanowi, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z ust. 2 czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Natomiast w ust. 3 ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Poza tym z mocy ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu, przytoczona regulacja prawna jest regulacją szczególną. Wprawdzie została umieszczona w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa to jednak z uwagi na jej umiejscowienie w systematyce ustawy, ograniczone w czasie obowiązywanie oraz użytą terminologię ma zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy ale do wszystkich wymienionych w przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców. Ustawodawca najpierw zamieścił w ustawie o pomocy przepisy nowelizujące inne ustawy, w tym ustawę o cudzoziemcach (art. 88), następnie przepisy przejściowe i regulacje szczególne. Zamiarem ustawodawcy nie była zmiana ustawy o cudzoziemcom, a tylko wprowadzenie regulacji obowiązującej przez określony czas, do końca 2022 r. Po drugie użył w powołanym przepisie pojęcia "cudzoziemiec", wcześniej w tej ustawie nie zdefiniowanego. Z kolei sama ustawa odnosi się do obywateli Ukrainy lub obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy przybyli do Polski od 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi na obszarze Ukrainy i tymi pojęciami ustawodawca konsekwentnie posługuje się w tej ustawie. Definicji pojęcia "cudzoziemiec" należy zatem poszukiwać w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie zaś z jej art. 3 pkt 2 cudzoziemiec, to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Zatem pojęcie "cudzoziemca" ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy" i dotyczy osób mających także inne obywatelstwo nie będące obywatelstwem polskim. Zatem dotyczy on także skarżącego, nie posiadającego przecież obywatelstwa polskiego. Na koniec należy zwrócić uwagę, że regulacja art. 100 c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa ma zastosowanie do wszystkich wymienionych w niej postępowań dotyczących cudzoziemców w okresie od wejścia w życie powołanego przepisu do końca 2022 r. Był to celowy zabieg ustawodawcy związany ze znacznym wzrostem liczby wniosków składanych przez cudzoziemców, zwłaszcza zaś obywateli Ukrainy i realne możliwości administracji rządowej ich załatwienia w ustawowych terminach. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W świetle przytoczonych przepisów bieg terminu na załatwienie tego rodzaju spraw z woli ustawodawcy został zawieszony. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. nie stosuje się także przepisów o bezczynności, tym samym bezzasadny był zarzut bezczynności. Powyższe znajduje także oparcie powołanym wyżej ust. 4, zakazującym w tym okresie wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym całkowicie chybione są zarzuty skargi, twierdzenia o rażącym naruszeniu przepisów prawa i żądanie przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.