II OSK 1873/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 61/22 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr SKO.GP.4000.1547.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., IV SA/Po 61/22, oddalił skargę S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej SKO) z dnia 11 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne (dalej Wójt) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości Sady. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania, a w konsekwencji również skargi do sądu administracyjnego. Stała się więc ostateczna i prawomocna. Wnioskiem z dnia 2 lipca 2020 r., które wpłynęło do SKO 22 września 2020 r. (uzupełnionym pismem datowanym na 12 lutego 2020 r., które wpłynęło do organu 13 października 2020 r.) S. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia 3 lutego 2014 r. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r. SKO na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021. \735 ze zm.; dalej k.p.a.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 3 lutego 2014 r. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję SKO z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę tę oddalił. Sąd wskazał, że skarżący podważał prawidłowość sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie. Zdaniem Sądu, decyzja SKO z 11 sierpnia 2021 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowa. Analizując akta administracyjne dotyczące postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy z 3 lutego 2014 r. Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia Wójta stanowiła sporządzona w dniu 30 grudnia 2013 r. analiza urbanistyczna, której wyniki stanowią załącznik do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokument ten składa się z części opisowej oraz graficznej. WSA stwierdził, że w postępowaniu organ badał cechy zabudowy sąsiedniej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) i w obszarze wyznaczonym zgodnie § 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588; dalej "rozporządzenie"), określono parametry i wskaźniki istniejącej zabudowy ustalone zgodnie z § 4 - § 8 rozporządzenia. Z analizy wynika, że nie spełniono warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, albowiem w granicach obszaru analizowanego, na terenie zabudowanych działek nr [...] i [...], dostępnych z tej samej drogi publicznej – ul. [...], jest zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Pozostałe działki dostępne z tej samej drogi publicznej, jak również działki dostępne z ul. [...], są niezabudowane. Przy ul. [...] oraz ul. [...] nie występują zatem budynki produkcyjne, a także produkcyjno-magazynowo-usługowe, które mogłyby stanowić kontynuację funkcji dla projektowanej inwestycji. Wskazano też, że pozostałe działki zabudowane znajdujące się w granicach obszaru analizowanego – ul. [...], dostępne są z innej drogi publicznej, nie wchodzą więc w skład analizy. Załączona do decyzji analiza w części graficznej pozwoliła na stwierdzenie, że wytyczony wokół przedmiotowych działek obszar analizowany nie narusza § 3 rozporządzenia, zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego tzw. obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy organ przeprowadził analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej zabudowy jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego, dochodząc do wniosku ze warunek kontynuacji funkcji zabudowy nie został spełniony. Kontynuację funkcji zabudowy, jako spełnienie jednego z warunków dobrego sąsiedztwa ocenia się na obszarze analizowanym. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, jak w tego dokonano w niniejszej sprawie. Prawidłowe określenie obszaru analizowanego w sprawie warunków zabudowy pozwala na ustalenie czy istnieje warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne. Pozwala też na uzyskania pełnej wiedzy co do możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także uwzględnienie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a więc możliwości samej zabudowy. W niniejszej sprawie obszar analizowany określono w odległości 180 m od granic terenu inwestycyjnego obejmującego dwie działki nr [...] i [...]. W ocenie Sądu wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń w świetle rażącego naruszenia prawa w jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy jak nieprzeprowadzenie analizy. Organ bowiem zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić gdy niezależnie od stwierdzonego naruszenia, skutki naruszenia nie dają się zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a taka sytuacja nie zachodzi w przypadku odmownej decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych, gdy na terenie analizowanym znajduje się tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Decydujące znaczenie dla określenia funkcji i wyznaczenia cech oraz parametrów dla nowej zabudowy ma bowiem istniejąca funkcja, cechy i parametry zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym. Nie można mówić o naruszeniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w sytuacji, gdy strona wnosząca o stwierdzenie nieważności nie podważyła uprawnień osoby sporządzającej projekt decyzji. Co do twierdzeń skarżącego, że w okresie luki planistycznej, działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, tj. [...] i [...], do 19 stycznia 2004 r. wchodziły w skład działki nr [...] a następnie kilka lat później w skład działki nr [...], z której zostały finalnie wydzielone oraz że wielkość zarówno działki [...], jak i działki [...] pozwalała na ustalenie, że w obszar analizowany dla nich (stanowiący trzykrotność szerokości frontu działki) obejmował w okresie luki planistycznej zabudowę z halami usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnymi, to zdaniem Sądu pozostają one bez znaczenia dla tego postępowania. Wnioskiem złożonym w dniu 1 marca 2013 r. skarżący wniósł o wydanie warunków zabudowy dla konkretnych działek nr [...] i nr [...]. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jeśli więc we wniosku określono konkretne działki ([...] i [...]), a tym bardziej, jeśli w momencie jego składania nie istniały już działki, na które powołuje się skarżący (tj. [...], [...]), to nie sposób uznać, że teren analizowany winien być teren wyznaczony względem tych nieistniejących działek. W ocenie Sądu, brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał tę sprawę na podstawie całokształtu akt, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. WSA podał, że zarówno opinia z 16 lutego 2021 r. jak i z 29 listopada 2021 r. nie dotyczą działek nr [...] i [...]. Ocena urbanistyczna D. B. odnosi się do wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w S. w rejonie drogi krajowej nr [...] (uchwała Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 15 kwietnia 2014 r.) na możliwości korzystania z nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast opinia R. B. dotyczy wpływu ustaleń obowiązującego miejscowego planu na możliwość wykorzystania działki nr [...]. Z powyższego wynika, że opinie te nie mają żadnego związku ze sprawą dotyczącą decyzji z 3 lutego 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] i nie mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia i rozpoznania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ słusznie stwierdził brak przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 3 lutego 2014 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hall usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją produkcji niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek nr [...] i [...], II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że granice obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w odległości maksymalnie trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 metrów, podczas gdy przepis wskazuje, że odległość ta jest nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki, a w konsekwencji uznanie, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji zabudowy, podczas gdy w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] występują nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane na cele produkcyjno-magazynowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarżący kasacyjnie upatruje rażącego naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w przyjęciu w analizie maksymalnie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, podczas gdy przepis ten wskazuje, że odległość ta jest nie mniejsza niż trzykrotna szerokość, a art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – przez uznanie, że nie został spełniony wymóg kontynuacji funkcji zabudowy, podczas gdy w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] są dostępne z tej samej drogi publicznej nieruchomości zabudowane na cele produkcyjno-magazynowe. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie przyjął, że granice obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w odległości maksymalnie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, lecz uznał, że przyjęta w analizie trzykrotna szerokość frontu działki była zgodna z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Do rażącego naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia doszłoby, gdyby przy określaniu granic obszaru analizowanego przyjęto wielkość mniejszą niż trzykrotność szerokości działki inwestycyjnej. Skoro jednak w kontrolowanej sprawie przyjęto trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, to tym samym wyznaczono analizowany obszar zgodnie z powyższymi unormowaniami. Oceniając zatem, że przyjęta w analizie trzykrotna szerokość frontu działki była zgodna z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów. WSA nie naruszył też art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z rysunku analizy wynika jednoznacznie, że w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] nie ma nieruchomości zabudowanych na cele produkcyjno-magazynowe dostępnych z tej samej drogi publicznej. Zarzuty naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw, a w konsekwencji nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.