I SA/Wr 724/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Horobiowski, asesor WSA Łukasz Cieślak, Protokolant: Starszy specjalista Agnieszka Dąbrowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 czerwca 2023 r nr NK-N.4131.112.21.2023.RJ.I w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 uchwały Rady Miejskiej w P. nr LXXXII/437/23 z dnia 5 czerwca 2023 r. oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Postępowanie nadzorcze Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 27 czerwca 2023 r. nr NK-N.4131.112.21.2023.RJ1 stwierdził nieważność § 1. uchwały nr LXXXII/437/23 Rady Miejskiej w Prusicach z dnia 5 czerwca 2023 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Rada Miejska w Prusicach w § 1 ust. 1 i 2 uchwały nr LXXXII/437/23 przyjęła: "1. Określa się górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Gminy Prusice, za usługi odbierania odpadów komunalnych, jeżeli odpady komunalne są zbieranie i odbieranie w sposób selektywny w wysokości: 1) za pojemnik lub worek o pojemności 1201 — 35,00 zł brutto, 2) za pojemnik łub worek o pojemności 2401 - 52,00 zł brutto, 3) za pojemnik łub worek o pojemności 1 100 ł - 181,00 zł brutto. 2. Określa się górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Gminy Prusice, za usługi odbierania odpadów komunalnych, jeżeli odpady komunalne nie są zbieranie i odbieranie w sposób selektywny w wysokości: 1) za pojemnik lub worek o pojemności 120 l - 70,00 zl brutto, 2) za pojemnik lub worek o pojemności 240 l - 104,00 zł brutto, 3) za pojemnik łub worek o pojemności 1 1001 — 362,00 zł brutto". Organ nadzoru stwierdził, że § 1 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2, ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm. - dalej jako u.c.p.g.), polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej. Przepis ten stanowi, że rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, może stosować zróżnicowane stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych. Rada Miejska w Prusicach w uchwale dokonała natomiast zróżnicowania na podstawie kryterium nieprzewidzianego w art. 6 ust. 4a tej ustawy, tj. pojemności pojemnika, co stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie organu nadzoru ustawodawca kształtując zasady określania wysokości górnych stawek opłat w art. 6 ust. 4 ustawy, zobowiązał organy stanowiące gmin do stosowania niższych stawek tych opłat, jeżeli odpady komunalne zbierane są i odbierane w sposób selektywny. Istotny przy tym jest przepis art. 6 ust. 4a ustawy, zgodnie z którym rada gminy, określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, może stosować zróżnicowane stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych. Z treści przywołanego przepisu wynikają przesłanki, według których rada gminy może dokonać zróżnicowania górnych stawek opłat, nie przewidując w tym względzie szerszej delegacji. Przesłanki te nie obejmują wielkości pojemnika lub worka na odpady komunalne. Skoro w niniejszej sprawie dokonano zróżnicowania górnych stawek opłat przy zastosowaniu kryteriów pozaustawowych (tj. w zależności od pojemności pojemnika lub worka), oznacza to, że w tym względzie § 1 ust. 1 i 2 przedmiotowej uchwały podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru przywołal orzecznictwo sądów administracyjnych. W związku z tym stwierdzenie nieważności uchwały w części jest uzasadnione i odnajduje również potwierdzenie w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie sądowe Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Prusice złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. Zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), dalej: "u.s.g." w związku z art. 6 ust. 2, ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 13.09.1996 r. u.p.c.g. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała na art. 6 ust. 2 i 4 ustawy bez powołania ust. 4a. Rada Miejska w Prusicach nie miała obowiązku prawnego do zastosowania ust. 4a ustawy, ponieważ w/w ustęp posługuje się zwrotem "może stosować". Zwrot ten oznacza uprawnienie a nie obowiązek. Skoro Rada Miejska może zastosować regulację ust. 4a, to niezastosowanie ust. 4a nie stanowi naruszenia prawa. Rada Miejska w Prusicach określając w/w stawki w § 1 uchwały zastosowała wyższe stawki w przypadku odpadów, które nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny (ust. 4). Zróżnicowanie stawek "selektywnych" i "nieselektywnych" w oparciu o pojemność pojemnika lub worka mieści się w granicach upoważnienia dla Rady Miejskiej w Prusicach zawarte w art. 6 ust. 2 i 4 ustawy i jest proporcjonalne do celu realizacji upoważnienia ustawowego. Odnosząc się do powołanego przez Wojewodę orzecznictwa Gmina oceniła, że odnosi się ono do odmiennych stanów faktycznych W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podtrzymał stanowisko przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego, w którym orzeczono o stwierdzeniu nieważności § 1. uchwały nr LXXXII/437/23 Rady Miejskiej w Prusicach z dnia 5 czerwca 2023 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zdaniem organu nadzoru zakwestionowana część uchwały została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4a u.c.i.p. Z kolei według organu stanowiącego nie stosował on w ogóle art. 6 ust 4a, a jedynie zróżnicował stawki za opłat ze względu na zbieranie ich w sposób selektywny. Relacja nadzoru jaka zawiązuje się pomiędzy wojewodą a skarżącą prowadzi do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie wojewoda stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru. Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Uchwała Rady Gminy została wydana m.in. na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 4 u.c.i.p. Stosownie do powołanych regulacji rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1. Rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje wyższe stawki, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Istotny jest ponadto przepis art. 6 ust. 4a u.c.i.p., którym ustawodawca upoważnił radę gminy do stosowania zróżnicowanych stawek opłat, w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy, odległości od miejsca przetwarzania odpadów oraz właściwości nieczystości ciekłych. Zgodnie z powołanymi regulacjami skarżąca zobowiązana była podjąć uchwałę o ustaleniu górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości m.in. za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych uwzględniając kryteria przewidziane art. 6 ust. 4a u.c.i.p., tj. gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy, odległości od miejsca przetwarzania odpadów oraz właściwości nieczystości ciekłych. Górna stawka opłaty powinna być przy tym jednakowa dla wszystkich odpadów segregowanych i jednakowa dla wszystkich odpadów nie zbieranych w sposób selektywny. Treść zakwestionowanej części uchwały stanowi natomiast, że: § 1. 1. Określa się górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Gminy Prusice, za usługi odbierania odpadów komunalnych, jeżeli odpady komunalne są zbieranie i odbieranie w sposób selektywny w wysokości: 1) za pojemnik lub worek o pojemności 120 l – 35,00 zł brutto; 2) za pojemnik lub worek o pojemności 240 l – 52,00 zł brutto; 3) za pojemnik lub worek o pojemności 1 100 l – 181,00 zł brutto. 2. Określa się górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Gminy Prusice, za usługi odbierania odpadów komunalnych, jeżeli odpady komunalne nie są zbieranie i odbieranie w sposób selektywny w wysokości: 1) za pojemnik lub worek o pojemności 120 l – 70,00 zł brutto; 2) za pojemnik lub worek o pojemności 240 l – 104,00 zł brutto; 3) za pojemnik lub worek o pojemności 1 100 l – 362,00 zł brutto. Z przywołanych zapisów wynika, że w uchwale Rady Gminy zróżnicowano wysokości górnej stawki opłat ze względu na pojemność pojemnika. Im większa pojemność pojemnika tym mniejsza wysokość górnej stawki opłat za litr. Oznacza to, że uchwalone w § 1 i § 2 tej uchwały górne stawki opłat wprowadzono przy zastosowaniu nieprzewidzianego przez art. 6 ust. 4a u.c.i.p. kryterium pojemności pojemnika. Za zasadne należy jednak uznać stanowisko skarżącej, że art. 6 ust 4 stanowi samodzielną podstawę do zróżnicowania opłat za odbiór odpadów segregowanych i nie segregowanych. Rada dokonała jednak rozróżnienia stawek w obrębie każdego rodzaju odpadów, w zależności od objętości pojemnika, przyjmując stawki malejące wraz ze wzrostem objętości. Wymaga podkreślenia, że ustawodawca w art. 6 ust. 4a u.c.i.p. wskazał na trzy przesłanki (gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy, odległości od miejsca przetwarzania odpadów oraz właściwości nieczystości ciekłych), według których rada gminy może dokonać zróżnicowania górnych stawek opłat, nie przewidując w tym względzie szerszej delegacji. Przesłanki te nie obejmują wielkości pojemnika na odpady komunalne. Skoro w niniejszej sprawie dokonano zróżnicowania górnych stawek opłat przy zastosowaniu kryteriów pozaustawowych oznacza to, że w tym względzie omawiana uchwała podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej, co stanowi o kwalifikowanym naruszeniu prawa. W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.