I OSK 217/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 245/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 7 grudnia 2020 r. nr KO-1036/4103/567/20 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 9 października 2020 r. nr GOPS.SRIFA.5002.519.2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku na rzecz J. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2021 r. oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z 7 grudnia 2020 r. nr KO-1036/4103/567/20 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 9 października 2020 r. Wójt Gminy R., powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej: u.ś.r.), odmówił przyznania J. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną – S. S. Samorządowe Kolegium odwoławcze decyzją z 7 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, jednak zanegowało przyjętą w tym rozstrzygnięciu wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, data powstania niepełnosprawności nie może wykluczać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zaznaczyło, że odwołujący od 1.05.2017 r. do 31.12.2019 r. był zatrudniony w firmie S., a stosunek pracy ustał z upływem czasu, na jaki umowa była zawarta. Od 16.01.2020 r. odwołujący jest zarejestrowany w PUP w P. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku (okres przysługiwania prawa do zasiłku od 16.01.2020r. do 14.01.2021r.). Z powyższego wynika, zdaniem organu, że odwołujący posiada obecnie zarówno status osoby bezrobotnej, jak i ma ustalone prawo do zasiłku dla bezrobotnych. O ile przepis art. 17 ust. 6 u.ś.r. stanowi, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak fakt pobierania z tego tytułu zasiłku dla bezrobotnych wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uzyskiwany przez stronę zasiłek dla bezrobotnych stanowi bowiem swoiste "wynagrodzenie", a świadczenie przysługuje tylko w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź w przypadku jego niepodejmowania. Organ zwrócił uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Posiadanie w tym przypadku przez odwołującego prawa do zasiłku dla bezrobotnych wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący jest mężem osoby wymagającej opieki, czyli jest osobą spokrewnioną z tą osobą w pierwszym stopniu. W tej sytuacji skarżący niewątpliwie należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Żona skarżącego, urodzona 20 lutego 1956 r., orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z 28 kwietnia 2014 r. zaliczona została na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od 11 kwietnia 2014 r., przy czym sama niepełnosprawność istnieje od 27 września 2013 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera przy tym wskazanie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący posiada obecnie zarówno status osoby bezrobotnej, jak i miał ustalone prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Stosownie do treści art. 17 ust. 6 u.ś.r. zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak, zdaniem Sądu I instancji, dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy z poszukiwania pracy a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną od 2014 r, (w stopniu znacznym) żoną, którego skarżący nie wskazał ani we wniosku, ani w skardze. WSA zwrócił uwagę, że opieka świadczona osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolnej do samodzielnej egzystencji oznacza całkowitą zależność tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, jak również konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Z akt sprawy nie wynika, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego jest spowodowane właśnie koniecznością objęcia niepełnosprawnego członka rodziny wymaganą opieką. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie udokumentował, że rezygnacja z pracy zarobkowej, brak podejmowania zatrudnienia, spowodowane było koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zważyć bowiem należy, że osoba dotknięta niepełnosprawnością nie jest zdolna do pracy i wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych takich jak czynności samoobsługowych - higiena, poruszanie się, prowadzenie gospodarstwa domowego, komunikacja i funkcjonowanie w społeczeństwie. Z akt sprawy nie wynika aby taką opiekę nad niepełnosprawną żoną sprawował skarżący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i b u.ś.r. poprzez błędną (rozszerzającą) jego wykładnię, w następstwie czego organ przyjął, że skarżący posiadając status osoby bezrobotnej zarejestrowanej we właściwym miejscowo Urzędzie Pracy z prawem do zasiłku, nie jest uprawniony do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo iż katalog świadczeń, których pobieranie eliminuje możliwość skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, ma charakter zamknięty zaś taka jego rozszerzająca interpretacja pomija prawnie uzasadniony cel ww. ustawy; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zgromadzenia i należytego (wszechstronnego i zobiektywizowanego) rozważenia pełnego materiału dowodowego w szczególności: i) nieustalenia przez organ zakresu czynności pielęgnacyjnych i opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego w odniesieniu do jego małżonki, ii) nieustalenia przez organ czasu trwania tych czynności, iii) nierozpoznaniu wpływu czynności (lub braku ich podjęcia) na bieżące jak i przyszłe funkcjonowanie S. S., co pozwoliłoby na wysnucie konkluzji na temat ich niezbędnego charakteru, a nadto przeprowadzenie postępowania w sposób niewzbudzający zaufania obywatela do organów administracji (jak również organów wymiaru sprawiedliwości), 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie oraz brak odniesienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Rozpoznając przedstawione w niej zarzuty należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie odmowa przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji była spowodowana zupełnie innymi przyczynami niż te, które wskazano w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Wójt Gminy R. za przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przyjął datę powstania niepełnosprawności u żony skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, zasadnie negując motywy rozstrzygnięcia organu I instancji, swoją decyzję oparło na stwierdzeniu, że posiadanie przez odwołującego prawa do zasiłku dla bezrobotnych wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wypowiedział się, czy wskazany powód odmowy przyznania świadczenia przez organ odwoławczy jest zgodny z przepisami ustawy o pomocy społecznej, pomimo że główne zarzuty skargi dotyczyły naruszenia w tej kwestii art. 17 ust. 5 lit. a i b oraz art. 17 ust. 6 tej ustawy. Wydając wyrok w tej sprawie WSA przedstawił zupełnie inne motywy niż te które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Argumentem przesądzającym o nieuwzględnieniu skargi był bowiem - w ocenie Sądu I instancji - brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia/poszukiwania pracy przez skarżącego a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną od 2014 r. żoną. WSA stwierdził, że z akt sprawy nie wynika aby skarżący sprawował nad niepełnosprawną żoną opiekę, która wykluczałaby możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Zajmując takie stanowisko Sąd I instancji całkowicie jednak pominął, że ze względu na przyjęte przez organy obu instancji przyczyny odmowy przyznania świadczenia, w toku postępowania administracyjnego odstąpiono od dokonywania ustaleń w kwestii potwierdzenia faktu opieki nad S. S., jej ewentualnego zakresu, jak i osoby faktycznie ją sprawującej. W sprawie nie przeprowadzono nawet wywiadu środowiskowego. Powyższe wskazuje, że Sąd Wojewódzki nie dysponował odpowiednim materiałem dowodowym, aby przyjąć, że w sprawie nie spełniono przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad żoną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na taką ocenę było w tej sprawie za wcześnie, wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego spowodowanych wadliwymi ustaleniami organów obu instancji co do okoliczności wyłączających możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W świetle powyższego zasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie nieodniesienia się do głównych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 17 ust. 5 lit. a i b oraz art. 17 ust. 6 u.ś.r. Badając zaskarżoną decyzję Sąd Wojewódzki zobowiązany był odnieść się do tych zarzutów, jako że kwestia pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych determinowała rozstrzygnięcie organu odwoławczego o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego w niniejszej sprawie brak oceny w tym zakresie świadczy o wadliwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Uwzględniając, że analogiczne zarzuty zostały podniesione także w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i b u.ś.r. zawierają wykaz świadczeń, których pobieranie przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza jego przyznanie. Wśród tych świadczeń nie znalazł się zasiłek dla bezrobotnych, w związku z czym należy stwierdzić, że pobieranie tego zasiłku nie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 6 u.ś.r. zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie oznacza to oczywiście, że w przypadku osoby bezrobotnej, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny można przyjąć automatycznie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Innymi słowy, art. 17 ust. 6 u.ś.r. nie wyłącza konieczności prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy niepodejmowanie pracy przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającą jednocześnie status bezrobotnego ma związek ze sprawowaniem opieki (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 9 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1468/22, z 23 lutego 2022 r. I OSK 1141/21). Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j) ustawy o promocji zatrudnienia, bezrobotnym jest osoba (...), która nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Z przepisów tych wywieść zatem należy, że status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych – czy też bez – nie ma wpływu na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej. Stosownie zaś do art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a więc m.in. pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Oznacza to, że uzyskanie przez wnioskodawcę będącego osobą bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje utratę statusu osoby bezrobotnej na skutek niespełnienia przesłanek zawartych w definicji osoby bezrobotnej, a zatem także utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W przypadku uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę pobierającą zasiłek dla bezrobotnych nie dojdzie więc do kumulacji pobieranych świadczeń. Zatem stanowisko organu, zgodnie z którym fakt posiadania przez skarżącego statusu bezrobotnego z prawem do zasiłku wyłącza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest błędne. Jak już wyżej wskazano przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga jednak ustalenia, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego jest związane ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną żoną. Ten aspekt sprawy wymaga wyjaśnienia przy ponownym jej rozpoznaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt a) i c) w zw. z art. 193 i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.