I GSK 1526/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 321/23 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 7 czerwca 2023 r. nr 9013-2023-003652/23 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 321/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę M. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 7 czerwca 2023 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci: 1. art 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U z 2003 r. Nr 229 poz. 2273 ) w związku z § 7 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w sytuacji gdy skarżący spełnił wymagania określone w § 3 tegoż rozporządzenia, tj. dokonał zalesienia działek rolnych i pielęgnował uprawę leśną przez okres wskazany w tyj przepisie 2. naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 i 8 ustawy z dnia 28 maja 2008 r. (powinno być 9 maja 2008 r.) o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2157 ze zm.) poprzez orzeczenie o ustaleniu wysokości i obowiązku zwrotu kwoty płatności z tytułu zalesienia gruntów, gdy płatność została przyznana w 2006 r., zaś odwołujący się nigdy nie zlikwidował lasu Naruszenie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 które stanowią, że obowiązek zwrotu płatności uznanej za nienależną lub nadmierną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze - po raz pierwszy strona została powiadomiona o rzekomym nieuzasadnionym charakterze danej, płatności protokołem z czynności kontrolnych we wrześniu 2022 r, wcześniej natomiast protokół kontroli z [...].12.2012 r. nie wskazał żadnych nieprawidłowości (KodGR1). Poza tym zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach w sytuacji, gdy organy administracyjne obu instancji naruszyły przepisy postępowania w postaci art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na protokole kontroli, który jest kwestionowany przez stronę, który nie daje odpowiedzi na pytanie, czy skarżący zaprzestał uprawy leśnej na kwestionowanej powierzchni, podjął działania pielęgnacyjne mające na celu spowodowanie wzrostu sadzonek, nie dopełnienie obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, a nadto prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów. Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania stanowiska zgodnie z którym skarżący dopuścił się nieprawidłowości polegającej na częściowej likwidacji uprawy przed upływem okresu trwania zobowiązania. Odnosząc się merytorycznie do tego zagadnienia należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zobowiązał się do prowadzenia uprawy przez 20 lat na powierzchni 11,90 ha. Kontrola na miejscu przeprowadzona we wrześniu 2022 r. stwierdziła nieprawidłowości polegające na zmniejszeniu zalesionej powierzchnia do 9,57 ha. Istotne przy tym jest, że w dniach 18-19 kwietnia 2023 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kolejna kontrola z zakresu zalesiania gruntów rolnych, która potwierdziła powierzchnię zalesioną na spornych działkach w wymiarze 9,57 ha. W protokole zamieszczono informację, że brakująca powierzchnia w zalesieniu to obszar bez sadzonek. Na potwierdzenie powyższych ustaleń sporządzono raport z czynności kontrolnych, szkice kontrolowanego kompleksu leśnego oraz zdjęcia obrazujące stan działki zgłoszonej do płatności. Skarżący podpisał protokół bez zastrzeżeń. W toku postępowania skarżący podawał przy tym, że na zakwestionowanej powierzchni były nasadzenia o czym mają świadczyć rachunki za sadzonki i wcześniejsze kontrole na miejscu przeprowadzona w 2012 r. oraz przekwalifikowanie gruntu na las. Wyjaśnił również, że na spornym gruncie nie rosną nawet krzaki, ani samosiejki. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżący w dniu 28 czerwca 2022 r. złożył wniosek o wypłatę pomocy na zalesienie na rok 2022 deklarując powierzchnię 11,90 ha, nie informując organu o brakach w zalesieniu, ponieważ okoliczności te zostały ujawnione dopiero podczas kontroli. Rozstrzygając kwestię zwrotu nienależnie pobranych płatności prawidłowo stwierdzono, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności. Stosownie do art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 ze zm.) obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W rozpatrywanej sprawie miała miejsce taka pomyłka. W dniu wydawania decyzji przyznających te płatności organ nie posiadał bowiem informacji, z których wynikałoby, że beneficjent częściowo zlikwidował uprawę leśną przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie. Taką informację organ powziął dopiero w dniu 29 września 2022 r. wraz z wpłynięciem protokołu z czynności kontrolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.) nie ma zastosowania do ustalonego stanu faktycznego. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe jedynie w sytuacji ustalenia, że strona działała w dobrej wierze. Słusznie bowiem podniesiono, że o ile dobra wiara nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi, to jej wykazanie należy do beneficjenta. Jako zasadę stosowaną w przypadku braku odmiennej woli ustawodawcy należy przyjąć, że już zwykłe niedbalstwo czyli brak należytej staranności wyklucza dobrą wiarę. W okolicznościach sprawy trudno doszukać się jakiejkolwiek przesłanki umożliwiającej w tym przypadku uznanie, że skarżący działał w dobrej wierze, skoro zadeklarował do płatności do zalesienia powierzchnię 1 ha większą od powierzchni rzeczywiście zalesionej, jednocześnie składając oświadczenie, że jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania. Przede wszystkim należy jednak wskazać, że art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 dotyczył płatności za lata 2006 – 2009, w odniesieniu do których organ administracyjny stwierdził, że płatności te uległy przedawnieniu. Z kolei przedawnienie płatności za pozostałe lata reguluje art. 3 ust 1 Rozporządzenia Rady (WE EURATOM) Nr 2988/95, którego naruszenie nie zostało w skardze kasacyjnej zarzucone. W dalszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Zgodnie zaś z ust 1a art. 10 ww. aktu prawnego w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wreszcie zgodnie z art. 10 ust 1 b ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W tych okolicznościach sprawy za chybione uznano zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a., art. 29 ust li 2 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, art 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i § 7 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.