III SA/Gl 778/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 czerwca 2023 r. nr SKO.K/41.3/836/2023/9573/AW w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 21 marca 2023 r. nr [...]. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 2 czerwca 2023r. nr SKO.K/41.3/836/2023/9573/AW Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z 21 marca 2023r. nr [...] w sprawie odmowy zwrotu skarżącej A. B. prawa jazdy kategorii C1/C/C1E/CE. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z 14 marca 2023r. zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o zwrot prawa jazdy kategorii C1/C/C1E/CE. Decyzją z 21 marca 2023r. Prezydent odmówił zwrotu stwierdzając, że skoro wobec strony wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział [...] w K. z 20 stycznia 2023r. orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B1/B na 3 lata, to nie może otrzymać prawa jazdy także w zakresie tych kategorii, o które ubiega się wnioskiem z 14 marca 2023r. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i dokonanie w centralnej ewidencji kierowców wpisu uwzględniającego jej wniosek, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdziła, że przedmiotem jej żądania nie był fizyczny zwrot dokumentu prawa jazdy, bo cały czas go posiada, a jedynie wprowadzenie w ewidencji odpowiedniej wzmianki, która dostosuje jej treść do zakresu zakazu orzeczonego wyrokiem Sądu. Zaskarżoną decyzją z 2 czerwca 2023r. SKO utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy. SKO stwierdziło, że odebranie kierowcy prawomocnym wyrokiem karnym tylko części posiadanych uprawnień nie oznacza, że w czasie obowiązywania tego zakazu może on żądać zwrotu dokumentu w zakresie pozostałych kategorii. Stoi temu na przeszkodzie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, z którego wynika, że w czasie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów wymagających posiadania prawa jazdy kategorii B nie jest możliwe wydanie ani zwrot prawa jazdy w zakresie m.in. tych kategorii, o które wystąpiła strona. Wolą ustawodawcy było bowiem wprowadzenie dodatkowej sankcji administracyjnej, niezależnej od sankcji karnej, poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego takich uprawnień. W skardze do sądu administracyjnego strona zarzuciła naruszenie: a. art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich nieprawidłową wykładnię i niesłuszne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zwrotu prawa jazdy w zakresie objętym wnioskiem w sytuacji, gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do stwierdzenia, że należy go odczytywać jako wniosek o dokonanie odpowiedniego wpisu do centanej ewidencji kierowców o odblokowanie kategorii prawa jazdy, a nie fizyczny zwrot dokumentu; b. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy decyzji, podczas gdy powinna ona być uchylona a postępowanie umorzone; c. w zw. z art. 107 § Kpa w zw. z art. 15 Kpa poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy; a z ostrożności a. naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego zastosowanie, podczas gdy jest on niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim pozbawia stronę możliwości odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami kategorii C1/C/C1E/CE w sytuacji, gdy orzeczony zakaz nie dotyczy tych kategorii, co stanowi bezzasadne rozszerzenie zakresu stosowanych wobec skarżącej dolegliwości poza granice określone w orzeczonym w jej sprawie wyroku karnym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Strona stwierdziła, że zgodnie z art. 135b ustawy Prawo o ruchu drogowym, zatrzymanie prawa jazdy następuje przez wprowadzenie informacji o zatrzymaniu do centralnej ewidencji kierowców. Zatem od wejścia w życie tego przepisu nie dochodzi już do zatrzymania dokumentu w fizycznej postaci, zatem niemożliwy jest jego fizyczny zwrot i jedynie za zaniedbanie ustawodawcy należy poczytywać brak dostosowania procedury ubiegania się przez kierowcę o dokonanie właściwego wpisu w CEK. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziła, że wprowadzenie - jak to ma miejsce w art.12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – zasad dotyczących odmowy zwrotu (wydania) dokumentu prawa jazdy a sprowadzających się do obligatoryjnego rozszerzenia zakresu dolegliwości poza granice określone prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, narusza zasadę zakazującą ponownego karania obywatela za ten sam czyn (tak II SA/Ke 695/20, II SA/Op 576/21) i zasadę proporcjonalności (tak II GSK 264/21). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Materialną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 622 ze zm.) – dalej powoływana jako ustawa. Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy, prawo jazdy nie może być wydane osobie: 2) w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Ust. 2. Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Z powyższego literalnie wynika, że istotnie, w okresie obowiązywania orzeczonego wyrokiem sądu powszechnego zakazu prowadzenia pojazdów w zakresie prawa jazdy w kategorii B nie jest możliwe przywrócenie uprawnień w zakresie innych kategorii objętych wnioskiem strony. Tym niemniej Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko prezentowane przez stronę w skardze, że uchwalenie takiej regulacji, wprowadzającej de facto rozszerzenie zakazu prowadzenia pojazdów na inne kategorie prawa jazdy, niż objęte wyrokiem sądu powszechnego narusza konstytucyjną zasadę zakazu podwójnego karania za ten sam czyn i zasadę proporcjonalności. Uzasadniając powyższe, przypomnieć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w omawianej kwestii zarysowały się dwa stanowiska. Jedno z nich sprowadzało się do stwierdzenia, że ustawodawca miał prawo wprowadzić taką dodatkową sankcję, niezależną od sankcji karnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Zakaz z art. 42 Kk ma charakter sankcyjny, a z ustawy – prewencyjny, by chronić innych uczestników ruchu drogowego. Tytułem przykładu można powołać wyroki: II SA/Bd 445/19, II SA/Ke 392/19 czy II SA/Po 111/19 i wiele innych i przyznać trzeba, że jest on dominujący. NSA w wyroku I OSK 382/14 stwierdził nawet, że ratio legis tego zakazu stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno sobie wyobrazić by racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B) zezwolił na prowadzenie pojazdów ciężarowych lub ciężarowych z przyczepą. Pogląd drugi sprowadza się do stwierdzenia, że zakres zakazu prowadzenia pojazdów orzeczonego wyrokiem sądu karnego nie może być rozszerzany w drodze rozstrzygnięć administracyjnych. Tutaj przykładem mogą być wyroki II SA/Po 1034/16, postanowienie Sądu Okręgowego w K. [...] czy [...]. Sąd orzekający opowiada się jednak za stanowiskiem drugim. Polemizując z poglądem NSA przedstawionym w wyroku powołanym jako ostatni z grupy 1. Sąd orzekający go nie podziela. Po pierwsze, art. 42 § 1 Kk stanowi, że Sąd może orzec zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju. Natomiast na podstawie § 1a Sąd orzeka zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w razie skazania za określone przestępstwo. Oznacza to, że ustawodawca dostrzegł konieczność zróżnicowania dolegliwości karnej w zależności od wskazanych w ww. przepisach warunków i w przypadku art. 42 § 1 Kk pozostawił Sądowi ocenę na gruncie stanu faktycznego konkretnego przypadku jaki zakres zakazu najpełniej zrealizuje cele postępowania karnego, podczas gdy na gruncie ustawy dochodzi do zupełnego automatyzmu i braku rozróżnienia pomiędzy takimi sytuacjami, w których ustawodawca na gruncie prawa karnego różnicę jednak spostrzegł. Po wtóre zauważyć należy, że o ile orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdu wymagającego prawa jazdy kat. B stanowi raczej uciążliwość życiową poprzez pozbawienie możliwości wygodnego przemieszczania się (poza kierowcami taksówek), o tyle automatyczne pozbawianie takich uprawnień w zakresie pozostałych kategorii prawa jazdy może prowadzić do daleko bardziej dotkliwych skutków. W szczególności może skutkować utratą możliwości wykonywania pracy przez ukaranego i narazić go i jego rodzinę na niedostatek, a w skrajnych przypadkach, gdy np. kierowca pozbawiony uprawnień prowadził działalność gospodarczą i zatrudniał pracowników a tylko on posiadał jakieś uprawnienia do kierowania pojazdami – także ich na utratę pracy i źródła utrzymania ich i ich rodzin. Np. prawo jazdy kat. C+E uprawnia do kierowania pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5t łącznie z przyczepą oraz zespołem pojazdów złożonym z ciągnika rolniczego z przyczepą (przyczepami) lub pojazdu wolnobieżnego z przyczepą (przyczepami) (tylko na terytorium RP), a prawo jazdy kat. M do prowadzenia pojazdów wolnobieżnych (np. walca, w Polsce). Dlatego Sąd orzekający stanął na stanowisku, że pozbawianie kierowcy uprawnień w zakresie prawa jazdy przez organ administracji w szerszym zakresie niż to orzekł sąd karny poprzez konkretny zakaz prowadzenia ściśle określonych pojazdów, pozostaje w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w przepisach art. 2, art. 10 ust. 1, i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wprowadzona omawianymi przepisami art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 zasada sprowadzająca się do obligatoryjnego rozszerzenia zakresu dolegliwości poza granice określone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego narusza zasadę zakazującą ponownego karania obywatela za ten sam czyn, za jaki wymierzona mu została już uprzednio kara przez sąd powszechny (to jest zasadę ne bis in idem). Dochodzi w takiej sytuacji do sprzeczność z zasadą demokratycznego państwa prawnego, gdy ustawodawca z jednej strony w przepisach Kodeksu karnego wprost wskazuje, że dolegliwość środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych może być ograniczona do pojazdów określonego rodzaju, a z drugiej w przepisach prawa administracyjnego wprowadza obligatoryjne i niedopuszczające jakichkolwiek wyjątków pozbawianie faktycznych uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Nadto przepisy art. 12 ust. 2 pkt. 1 i 2 w zakresie jakim stanowią podstawę do odmowy zwrotu dokumentu potwierdzającego prawo jazdy ponad uprawnienie objęte zakazem prowadzenia określonego rodzaju pojazdów mechanicznych naruszają zasadę proporcjonalności, gdyż wykonanie orzeczenia sądu karnego zakazu ograniczonego do określonego rodzaju pojazdów przez organ administracji zostaje rozszerzone do całkowitego pozbawienia pozostałych uprawnień, nieobjętych zakazem. Zatem art.12 ust. 2 pkt 1 i 2 w zakresie jakim zostały zastosowane w tej sprawie – zdaniem Sądu - naruszają art. 10 Konstytucji RP, gdyż naruszają zasadę rozdziału władzy sądowniczej i władzy wykonawczej, przyznając prawo organom administracji rozszerzania wykonywania orzeczeń sądowych karnych i stosowania sankcji przekraczającej orzeczony przez sąd zakaz prowadzenia określonych rodzajowo pojazdów mechanicznych. Dodatkowo wspomnieć należy, że takie właśnie stanowisko w omawianej kwestii zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 lipca 2023r. o sygn. akt SK 23/21. Stwierdził w nim, że "Art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622) w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy, na kanwie której wywiedziona została skarga konstytucyjna (analogicznym jak w niniejszej sprawie), jakkolwiek sankcje z Kk i ustawy są przynależne do dwóch różnych reżimów prawnych – środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych jest sankcją karną, odmowa wydania prawa jazdy określonych kategorii jest sankcją administracyjną, to w istocie obie te sankcje charakteryzują się podobnym stopniem dolegliwości, realizują ten sam cel – ochronę bezpieczeństwa w komunikacji i pełnią zbliżone funkcje: prewencyjną i represyjną. Pierwotnym zdarzeniem, z którym wiążą konsekwencje zarówno przepisy prawa karnego, jak i administracyjnego jest czyn będący przestępstwem lub wykroczeniem przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Wreszcie w istocie sankcje te są tożsame, ponieważ odmowa wydania prawa jazdy albo zwrotu prawa jazdy zatrzymanego prowadzi do takiego samego skutku, jak zakaz prowadzenia pojazdu czyli pozbawienia możliwości legalnego kierowania określonymi pojazdami. Z powyższego wynika, że Prezydent Miasta/Starosta nie może pozbawić osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia i to niezależnie od tego, czy chodzi o dokument w formie fizycznej, czy o wpis do centralnej ewidencji kierowców. SKO w uzasadnieniu swej decyzji podnosiło, że czym innym jest zwrot dokumentu prawa jazdy a czym innym dokonanie wpisu do CEK i dochodzenie wpisania do ewidencji żądanych danych możliwe jest wyłącznie na drodze sądowej. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że z wniosku strony jasno wynikało, do jakiego skutku zmierza: do odzyskania uprawnień do legalnego prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie prawa jazdy kategorii C1/C/C1E/CE. To organ I instancji procedował ten wniosek poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwrotu, a nie poprzez dokonanie zmiany treści zapisów w CEK w trybie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, o ile taki tryb uznał za prawidłowy. Trudno zatem czynić z tego zarzut stronie i twierdzić, że wybrała niewłaściwy tryb postępowania. Nadto przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 7 Kpa, wyrażającym zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast stosownie do art. 8 § 1 Kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zatem to organ po otrzymaniu wniosku strony winien był wdrożyć taką procedurę, jaka była właściwa dla jego załatwienia przy uwzględnieniu słusznego interesu wnioskującej. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku kierowcy o zwrot prawa jazdy kat. C1/C/C1E/CE organ uwzględni powyższe uwagi oraz rozstrzygnie wniosek pomijając regulacje art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, w zakresie, w jakim odnoszą się do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie nie objętym środkiem karnym. Zaistnienie podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145a § 1 pkt 1 Kpa po wydaniu zaskarżonej decyzji, obligowało Sąd do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa.