II SA/Ol 749/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 22 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 - k.p.a.) w związku z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 oraz 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 – u.p.s.), po rozpatrzeniu odwołania E. D. (skarżąca, strona) od decyzji Burmistrza Miłakowa, z upoważnienia którego działa Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miłakowie (organ pierwszej instancji) z dnia 28 marca 2023 r. orzekającej o zmianie decyzji własnej z dnia 6 września 2021 r. z późniejszymi zmianami o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszonej przez E. D. i ustalającej stronie - za pobyt w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku z siedzibą w J. - opłatę od marca 2023 r. w wysokości 1382,41 zł miesięcznie, orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Decyzją z 6 września 2021 r. organ pierwszej instancji ustalił E. D. opłatę za jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku z siedzibą w J. od dnia 5 sierpnia 2021 r. w wysokości 1096,12 zł miesięcznie. Decyzja ta została zmieniona decyzją własną organu z dnia 29 lipca 2022 r. w zakresie wysokości opłaty ponoszonej przez stronę w ten sposób, że ustalono od kwietnia 2022 r. opłatę w wysokości 1.412,88 zł miesięcznie. Z uzyskanych przez organ pierwszej instancji informacji wynika, że od lutego 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przestał wypłacać E. D. świadczenia, uzyskała ona natomiast świadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od lutego 2023 r. w łącznej wysokości 1.974,88 zł miesięcznie (1.338,44 zł emerytura, 256,44 zł dodatek pielęgnacyjny, 500 zł świadczenie uzupełniające). W związku z powyższym organ zmienił decyzją z 28 marca 2023 r. własną decyzję i ustalił od lutego 2023 r. wysokość odpłatności ponoszonej przez E. D. za pobyt w DPS w kwocie 1.382,41 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzuciła jej nieprawidłowe wyliczenie kwoty ponoszonej odpłatności poprzez uwzględnienie w wysokości dochodu dodatku pielęgnacyjnego i świadczenia uzupełniającego. Wskazała również, że w jej ocenie winien mieć zastosowanie przepis art. 8 ust. 4a u.p.s. W uzasadnieniu decyzji z 22 maja 2023 r. Kolegium wskazało, że art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. stanowi, iż opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu. Według normy zawartej w art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Art. 8 ust. 4 u.p.s. wskazuje czego nie wlicza się do dochodu ustalonego na podstawie ust. 3. Ponadto przepis art. 8 ust. 4a u.p.s. stanowi, że w przypadku dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 i 4 na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego oraz opłaty wnoszonej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, w dochodzie osoby lub rodziny nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. z 2023 r. poz. 156 i 535). Kolegium podniosło, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy organ pierwszej instancji zasadnie doliczył do dochodu strony otrzymywany przez nią dodatek pielęgnacyjny w kwocie 256,44 zł oraz świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł. Przepisy art. 8 ust 3 i 4 u.p.s. wskazują, że do dochodu wlicza się wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dochody nie wliczane do dochodu są wyliczone enumeratywnie i stanowią katalog zamknięty, nie ma więc możliwości dowolnego modyfikowania go i odliczania dochodów tam nieujętych. Zarówno dodatek pielęgnacyjny jak i świadczenie uzupełniające nie są wymienione w przepisie art. 8 ust. 4 ustawy. Art. 8 ust. 4a u.p.s. istotnie stanowi, że ustalając dochód nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego, jednakże przepis ten odnosi się do opłaty wnoszonej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi (...). Powyższe bezspornie wskazuje, iż świadczenia uzupełniającego nie dolicza się do dochodu innych zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt z DPS, niż osoby tam umieszczonej. Ta bowiem objęta jest przepisem art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Skoro zatem organ pierwszej instancji poprawnie ustalił wysokość dochodu skarżącej i ustalił odpłatność w oparciu o obowiązujące przepisy, to zauważyć należy, że organ dokonał zmiany decyzji na korzyść strony, uwzględniając to, iż dochód E. D. zmniejszył się i ustalił niższą - niż ustalona poprzednią decyzją - wysokość opłaty za pobyt w DPS. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącej zarzuciła jej błędne ustalenie kwoty odpłatności ponoszonej przez skarżącą w DPS poprzez uwzględnienie w wysokości dochodu, stanowiącego podstawę do wyliczenia odpłatności, dodatku pielęgnacyjnego i świadczenia uzupełniającego, podczas kiedy z odrębnych przepisów wynika, że kwoty te nie mogą być potrącane i nie uwzględnia się ich do kwoty dochodu, stanowiącego podstawę do wyliczenia odpłatności pensjonariusza domu pomocy społecznej. Argumentowała, że sama treść art. 8 ust. 3 u.p.s. nie może stanowić podstawy do wliczenia dodatku pielęgnacyjnego do sumy miesięcznych przychodów, stanowiących podstawę do wyliczenia odpłatności za pobyt w DPS, bowiem przepis ten wyraźnie tak nie stanowi oraz wobec treści przepisów szczególnych, tj. art. 9 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, w którym ustawodawca podaje, że ze świadczenia uzupełniającego nie dokonuje się potrąceń i egzekucji oraz art. 8 ust. 4a u.p.s. Podkreśliła, że dodatek pielęgnacyjny jest przyznawany na podstawie art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych z dnia 17 grudnia 1998 r. Przepisy tej ustawy zaś przewidują w art. 140 inne granice potrącenia w przypadku pobytu w DPS, aniżeli zastosowana w zaskarżonej decyzji, bowiem jest to nie więcej niż 50 % tego świadczenia. Tymczasem w decyzji zastosowano ogólną zasadę, wynikającą z niewłaściwej podstawy prawnej, co skutkowało wyższym niż dopuszczalne potrąceniem w wymiarze aż 70 % tego świadczenia. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji jako niezgodnych z prawem bądź o stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 22492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 maja 2023 r., Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uzasadniałyby jej uchylenie. W sprawie sporne stało się stanowisko reprezentowane przez skarżącą czy do otrzymywanego przez nią dochodu zasadnie organy zaliczyły otrzymywany dodatek pielęgnacyjny i świadczenie uzupełniające. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. W kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty ustawodawca wskazał w pierwszej kolejności bezpośredniego beneficjenta (mieszkańca domu pomocy społecznej), co wynika z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Osoba ta opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi w wysokości nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Z przytoczonych przepisów wynika, że opłata jaką wnosi mieszkaniec za pobyt w DPS jest wypadkową średniego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS oraz wysokości jego dochodu. Ustawodawca w art. 61 u.p.s. odwołał się do pojęcia dochodu, nie wprowadzając jednak jednocześnie żadnych szczególnych zasad jego obliczania. W związku z tym ustalając dochód osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej należy stosować zasady określone w art. 8 u.p.s., tym bardziej, że art. 61 odwołuje się do pojęcia "kryterium dochodowego", regulowanego w art. 8 ust. 1 u.p.s. W świetle art. 8 ust. 3 u.p.s. zasadą jest, że za "dochód" uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W kolejnych ustępach art. 8 tej ustawy ustawodawca wskazał, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3. W tym kontekście świadczeniu uzupełniającemu został poświęcony art. 8 ust. 4a u.p.s., w myśl którego: "W przypadku dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 i 4 na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego oraz opłaty wnoszonej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, w dochodzie osoby lub rodziny nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. z 2023 r. poz. 156 i 535)". W świetle cytowanych przepisów należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że zawarte w art. 8 ust. 4a u.p.s. wyraźne odesłanie nie do całego art. 61 ust. 2 u.p.s., a jedynie do jego pkt 2 nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że intencją ustawodawcy było niewliczanie świadczenia uzupełniającego do dochodu osób wymienionych tylko i wyłącznie w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy (małżonek, zstępni, wstępni) - na potrzeby ustalenia odpłatności naliczanej od tych osób za pobyt ich krewnego w domu pomocy społecznej - a już nie pozostałych podmiotów, wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.s., a więc w szczególności samego mieszkańca domu pomocy społecznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie art. 8 ust. 4a u.p.s. w analizowanym zakresie jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie stoi też w sprzeczności z powołanym w skardze art. 9 ustawy o świadczeniu uzupełniającym, gdyż opłata za pobyt w domu pomocy społecznej nie stanowi wzmiankowanych w tym przepisie: "potrącenia" ani "egzekucji". Co więcej, takie jego rozumienie znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji - mocą której wprowadzono sporne świadczenie oraz dodano do art. 8 u.p.s. analizowany ust. 4a - w którym to uzasadnieniu czytamy, że: "(...) przewiduje się również nie wliczanie kwoty świadczenia do dochodu, od którego ustala się prawo do dodatku mieszkaniowego, świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez małżonka, wstępnych i zstępnych osoby uprawnionej do świadczenia, do dochodu ustalanego na potrzeby ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz ustawy o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych. Dlatego też proponuje się odpowiednią nowelizację przepisów ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (...), ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (...), ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (...) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, z późn. zm.)." (cytat). Jak z powyższego wynika, już w cytowanym uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniu uzupełniającym wyraźnie przewidywano możliwość niewliczania tego świadczenia do dochodu jedynie małżonka, zstępnych lub wstępnych osoby uprawnionej do pobytu w domu pomocy społecznej, a nie samej tej osoby (mieszkańca domu pomocy społecznej). Dalej należy zauważyć, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowią samodzielną i wyłączną podstawę do ustalania opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W związku z tym do ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie ma zastosowania przepis art. 140 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 92/07 – dostępny w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych - oraz wyrok SN z 7 marca 2012 r., sygn. akt II BU 3/11, publ. w OSNP 2013/3-4/45). Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy ustawy o pomocy społecznej określają zasady ustalania wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, natomiast przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych regulują jedynie zasady ich potrącania. Zgodnie bowiem z art. 139 ust. 1 pkt 10 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ze świadczeń pieniężnych określonych w ustawie - po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki i innych należności z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych - podlegają potrąceniu, z uwzględnieniem art. 141, m.in. należności z tytułu odpłatności za pobyt osób uprawnionych do świadczeń w domach pomocy społecznej, zakładach opiekuńczo-leczniczych lub zakładach pielęgnacyjno-opiekuńczych - na wniosek dyrektorów tych placówek. W związku z powyższym orzekające w sprawie organy nie mogły naruszyć wskazanego w skardze przepisu art. 140 i inne ustawy o emeryturach i rentach z FUS, bowiem przepisy te w niniejszej sprawie nie miały zastosowania. Jak już wskazano, art. 8 ust. 4 u.p.s. zawiera zamknięty katalog przychodów, które nie stanowią dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Dodatek pielęgnacyjny nie został wymieniony w tym katalogu, co oznacza, że na zasadach ogólnych podlega wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Tym samy organy obowiązane były do jego uwzględnienia przy obliczaniu dochodu skarżącej na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za jej pobyt w DPS. Dlatego zarzuty w tym przedmiocie należy ocenić jako bezzasadne. Reasumując, w ocenie sądu organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a następnie właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie zarówno dochód na potrzeby ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej mieszkanki DPS, jak i miesięczna wysokość samej odpłatności, zostały ustalone i obliczone przez organy obu instancji w sposób prawidłowy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.